十八大以来人民法院司法体制改革的路径与发展

，　全面深化司法体制改革，是党的十八大以来全社会高度关注的热点问题。大家都在关心司法体制改革怎么改，改什么，改成啥样，对政治体制、法律体制和社会生活将会有多大的影响。今天我就针对这些问题，给大家介绍一下十八大以来人民法院司法体制改革的路径、方法、重点和难点。

　　司法改革是“四个全面”战略部署的重要组成部分。2014年2月以来，习近平总书记主持中央全面深化改革领导小组全体会议，通过了40多个司法体制改革的文件，这些文件涉及到司法管理的体制机制、诉讼程序、便民利民措施以及司法公开、司法民主等各个方面，一系列改革的顶层设计为人民法院深化司法体制改革指明了方向。

一、最高人民法院深入推进司法体制改革的主要路径

　　这轮司法体制改革被寄予厚望。从1999年以来，人民法院已经出台了三个五年改革纲要，但是涉及到管理体制的改革，仍然没有取得实质性进展。本轮改革是最高人民法院第四个五年改革，改革纲要定名为《全面深化人民法院改革的意见》，是由习近平总书记亲自指挥，中央政法委具体牵头抓总的一项改革。改革的目标就是要建设公正、高效、权威的社会主义司法制度。

　　最高人民法院作为改革政策的制定者、推动者、践行者和受益者，始终坚持正确的政治方向；始终坚定改革信心，增强改革定力；始终强化政治担当和责任担当，这“三个始终”是最高法院本轮改革的重要理念。改革一方面要抓好顶层方案设计的质量，另一方面要抓好各项改革具体举措的推进落实。改革的路径，具体来讲有四个方面。

　　第一，贯彻中央部署，坚持目标导向。

　　司法体制改革是政治性、政策性都非常强的体制机制改革。习近平总书记指出，司法体制改革要走中国特色社会主义道路，绝不是“西方宪政”“三权分立”那一套。西方有人指责我们只搞经济体制改革，不搞政治体制改革，其实司法体制改革就是政治体制改革。司法体制改革必须牢牢坚持党的领导，最高法院院长周强同志多次强调，坚持把党对司法工作的领导贯穿于改革方案的设计、重大政策方向的确定和推进改革措施落实的各个方面。

　　比如，在推进省级以下地方法院人财物统管这一项改革任务时，我们始终坚持党管政法的原则不动摇，法院的党组人员要向同级党委定期汇报工作，接受同级党委和政法委的思想、政治领导，在涉及法官遴选、法官惩戒制度的改革时，始终坚持党管干部原则不动摇，仍然要由法院党组对法官任免处分进行把关和决定。在推进司法责任制改革时，始终坚持党对司法工作的领导与人民法院依法独立公正行使审判权相统一，这个原则也不动摇。同时坚持党内监督、法律监督、社会监督相结合，审慎把握放权与监督的关系，既要保证让审理者裁判、由裁判者负责，又要对涉及国防外交、国家安全、民族宗教、社会稳定等重大复杂敏感案件发挥办案人员亲历性作用的同时，仍然要保留院庭长、审判委员会严格把关的权力，必要时报请党委、政法委从全局的高度把握方向，确保法律效果、政治效果和社会效果的统一。

　　这一轮的司法改革因为举措多、时间紧、任务重，也只有切实加强组织领导、整体谋划、统筹协调，才能确保实现预期目标。在习近平总书记主持召开的第34次中央全面深化改革领导小组会议上，通过了《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》。最高人民法院根据中央部署全面深化司法体制改革工作，我们牵头抓总的18项重点改革任务已经圆满完成。最高法院“四五改革纲要”确定的65项改革任务已经完成62项，剩下的3项也在试点的基础上有了实质性进展。按照中央政法委和中央司改办的统一部署，重点任务要在十九大之前确保完成。在推进完成任务的过程当中，最高法院的党组始终遵循着民主决策、科学决策、按照司法规律决策这么一个程序。

　　2015年和2016年这两年最高法院的党组会中，有58次审议涉及司法改革的议题，围绕着司法公开、人民陪审、多元化纠纷解决机制，立案登记制改革和诉讼服务中心的建设、执行工作，刑事速裁等改革措施，我们一方面听取专家、学者、人大代表、政协委员的意见，同时也采取开门改革的方式，邀请一些人大代表、政协委员走访各级法院听取意见、形成议案，共同推进改革。

　　第二，结合法院实际，坚持问题导向。

　　习近平总书记反复强调，改革就是奔着问题去的，要坚持问题导向。他说哪里的问题最突出，哪个疙瘩最难解，就重点抓哪项改革。改革要精准发力，提高改革精准化、精细化的水平。人民法院推进司法体制改革，要把适合中国国情、符合党的主张、体现司法规律、赢得社会认同这几个要素作为衡量改革政策质量的标准。

　　坚持问题导向。改革要聚焦确保人民法院依法独立公正行使审判权的深层次体制问题，要聚焦人民群众反映强烈的立案难、诉讼难、执行难问题，聚焦制约司法公正、透明、高效的现实问题。比如，推动设立最高人民法院的巡回法庭的试点，设立跨行政区划的人民法院。按照习近平总书记在四中全会上要求，要遏制诉讼的主客场的问题，即消除司法权的地方化问题。习近平总书记说，司法权是中央事权，这也是本轮司法改革的的理论基石。再比如，我们推进立法登记制改革，从制度上解决有案不立、老百姓打官司难的问题；建立谁办案谁审理、谁裁判谁负责的制度，取消法院内部对案件决定的层层审批，这也是解决司法机关对司法权行使的行政化倾向问题。

　　要按照司法权的运行规律设置司法权运行机制，确保“让审理者裁判、由裁判者负责”司法责任制的根本要求得到实现，提升司法公信力。过去我们总是说，法院不像法院，法官不像法官。在一些地方，司法机关经常被当事人围堵大门，有的法官被指着鼻子谩骂，甚至遭到威胁报复。这些现象的出现，除当事人素质问题外，也有司法权运行不透明、司法机制设置不科学的问题。

　　改革要以问题为导向解决现实当中存在的问题，有人概括为要去掉“三化”。

　　一是解决司法权的地方化。各级人民法院是中央设在地方的人民法院，而不是地方的法院，这是四中全会作出的重要论断。司法权的地方化是法制改革的关注点。比如说山东人到山西打官司，或山西人到山东打官司，总是心里没有底气，害怕有地方保护。这“害怕”不是没有来由的，过去的司法案例中就有地方保护的影响在，虽然是极少数，但它有放大效应。地方保护对法治的破坏力是非常大的。中央政法委孟建柱书记强调过一句话，叫“一百减一等于零”，即一个不公正的案件把整个的司法公信力、司法权威都给破坏了。

　　二是法院内部去行政化。过去，案件决定、裁判过程中需要层层审批，助审员要报给审判员、审判长批，审判长要报给副庭长、庭长批，庭长还要报给院长批，院长觉得案件拿不准，可能还要提请审判委员会讨论决定。案件层层审批带来的问题有两个：一方面，审者不判、判者不审，违背了司法规律。司法规律要求法官对案件的裁断要有亲历性，要通过证据回溯的方式还原案件的过程，即法律上的事实证明的过程。另一方面，责任不清。一旦发生冤假错案，追责很难，裁判的公正性自然大打折扣。

　　三是要消除司法人员即法官、检察官与普通行政人员、普通公务员身份界限不清的问题。司法人员是有特殊条件设置的，比如，过去做法官要年满23岁，现在担任人民审判员要年满28岁。根据《法官法》，法官的任职年龄还会增加。为什么对法官、检察官的任职年龄有要求？是因为司法裁判工作社会化、法律化要求很高，不仅仅要有专业知识、有道德水准、有综合素质，更主要的是要有司法经验和社会经验。他既要解决个体之间的纠纷，又要确立整个社会的规则，法官的权力概括为四个字，叫生杀予夺。死刑案件，离婚案件，违约、侵权赔偿案件，包括公司类的纠纷，都要依靠法官的裁决。所以法官不能等同于一般的公务员，要经过专业的法律知识的训练，还要经过司法实践的训练。而且司法资格考试、律师职业资格考试是很难过关的一项资格考试。如果把司法人员的身份认知条件和相关待遇与普通的公务员混同起来管理，不符合司法规律，也不符合现实需求，所以要去掉“三化”。最终的目标是让法院更像法院，让法官更像法官，让法的权威体现出来，让我们更能感受到法治。

　　第三，抓好顶层设计，坚持系统推进。

　　坚持改革的系统性，特别要增强改革的系统集成，也是十八大以来习近平总书记关于改革系列讲话里的重要内容。从2013年新一届中国人民法院党组成立以来，到今年3月底，最高人民法院单独或者会同有关部门共同出台的司法改革文件正好是110个。顶层设计系统推进，主要体现以下两个方面。

　　一是开门改革。听取法院系统基层、一线法官和法院工作人员的意见，听取司法机关其他兄弟部门的意见，听取政法院校有关法律专家的意见，还邀请一些人大代表、政协委员和法院的特约咨询人员、特约监督人员，到法院参与审委会等机构的司法改革顶层设计的研究并提出意见，最后形成改革方案。

　　二是坚持改革于法有据。社会上有一种说法，说改革必然是破坏法治的，必然要突破法律的规定。这话确实有其片面性。为了防止改革对法治带来的震荡甚至是破坏，四中全会提出，一定要把握住改革于法有据这一原则，对一些重大改革项目的试点，确实突破现行法律规定的，就要请有关权力机关进行授权。比如，人民陪审员制度改革的试点，涉及到陪审员参审的范围、陪审员任职的条件、陪审员选拔产生的方式等一些重要问题，就由全国人大常委会作出授权的决定，然后选择了50个法院进行试点。这项试点本来到今年4月份就应该完成了，但最高法院经过一年多的试点，觉得还有很多理论和实践操作上的问题没有完全摸透、摸准，如人民陪审员参审制，参审的范围如果只限于事实审，就只对事实问题做出决定，法律问题交给法官裁决。人民陪审员制度是司法民主中标志性的法律制度，最高法院本着稳妥、慎重的态度，向全国人大常委会提交延长一年试点期限的请求，并获得通过。

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　　对于大家非常关心的问题，如刑事速裁制度改革的试点，被告人认罪、认罚、从宽制度改革的试点，都是经过全国人大常委会的试点授权后，才进行试点。刑事速裁制度之所以重要，因为有一些案件可能构成了犯罪，但是属于违法比较轻的犯罪；有些地方案件数量大，造成一部分案件积压，最终的法律裁判有可能是关押了多长时间，就判多长时间。这种司法不公问题，现在由速裁制度解决。轻刑要快审，如大家比较关心的醉驾入刑问题，法律的词语叫危险驾驶罪，中国社会每到逢年过节时，一些基层单位、农村地区人员往往饮酒特别多，醉酒驾车屡禁不绝。从某种意义上讲，这是一种过失性的犯罪，判刑可能判拘役，拘役期限可以为三个月、六个月，但是如果抓的醉驾犯罪嫌疑人太多，本来可以判三个月，但是已经关了五个月，可能就判五个月；关了六个月，可能就判了六个月。所以这项制度不合理，它影响到司法的公正性。现在经过全国人大的授权，我们正在进行改革试点。

　　三是坚持改革的整体推进。立案登记制改革就是把过去的审查制改成登记制。如何把案件以最稳妥的、最能满足老百姓需求的方式去化解？法院配套推进了数条对接机制的改革，推进了立案服务特别是在线调解平台的建设。在登记立案之后，又进一步推进了案件的繁简分流的改革，这一系列配套性的改革措施，就是让老百姓不仅立案能得到解决，更重要的是防止解决了立案难，又引起诉讼难。再比如，围绕司法责任制的改革，需要对法官提供相应的履职保障，同时也要明确法官惩戒的有关制度性要求；围绕法官员额制的改革，要推动配套形成单独职务序列，特别是工资薪酬制度的改革。要保证每项改革能够落地生效，既让体制内的主体法官、检察官获得改革带来的红利，同时也要提升司法公正，让老百姓有更多的获得感。

　　四是把顶层设计和试点探索相结合。按照中央部署，全国的法院从2014年开始分三批进行司法体制改革的试点。2016年7月，中央在长春召开第三次全国司法体制改革推进会。最高法院2016年开了两次改革推进会，5月份在武汉开了一次，12月份在昆明开了一次。通过中央政法委、最高法院在顶层的推动，改革的试点不断扩大推开。2016年7月份，中央部署全面推开以司法责任制为基础的四大项重点改革，实际上是把本轮司法改革，从原来的分期、分批的局部向全体慢慢推，现在已经在全国范围内推开了。2017年3月底全国法院法官的员额制改革基本完成，还有配套的工资制度、惩戒制度建立和完备的问题。中央部署的18项改革任务中，很多项目都是通过试点扩大、总结，然后形成了一些指导性的文件固化下来的。除中央文件外，最高法院也出台了110个文件。这些文件的重要意义是确保了改革合法有据、有章可循。

　　第四，抓督办、协调，坚持以人民为中心。

　　在本轮司法改革推进过程中，人民法院特别是最高人民法院始终坚持以人民的呼声为第一信号、第一动力，加大改革督察的力度。为解决群众对司法公开的需求，我们建立了四大公开平台，这四大公开平台是撬动这一轮改革也是倒逼人民法院司法公正的重要抓手。

　　一是裁判文书上网和审判流程公开平台。过去裁判文书不上网，法官也不会因为文书中的错别字、事实不清、法律适用不准确等问题遭受质疑。裁判文书在互联网上公开分为两个阶段，在2016年8月之前，要由具体承办案件的法官写申请，经领导审批以后上传到互联网。8月以后，裁判的事实、理由、文字表达都要在网上平台公布，裁判文书以公开为常态，不公开为例外。如果不想公开，要写明理由。理由无非是案件涉及到个人隐私、商业秘密、国家秘密以及其他不宜公开情节的。案子可以调解的，就不再形成判例，因为调解是当事人处分原则，法律赋予他处分权，我们要尊重当事人的意思自治，只要真实自愿合法，不损害第三人和社会公共利益，原则上法院是许可的，所以调解案可以不上网，常态化的判决案件一律上网。

　　二是审判流程公开平台。老百姓到法院打官司，只要留下了手机号码，法院就会给他的手机发信息：案件材料已于某年某月某日收到；过几天又发一条信息，某年某月某日你的案子已经立案，现在分给了哪个法官；某天又收到一条信息，你这个案子定于某年某月某一天在哪儿开庭，这些都会提前告诉当事人，而且并不减掉其他的一些法律环节，立案通知书、受理案件通知书、开庭通知书是照发的。如果说当事人同意诉前调解的，会收到法院推送的消息：某年某月某日到法院哪个调解室，有一个调解法官或者是法院特邀的调解员做调解工作。审判流程公开非常重要。过去老百姓打官司，案子立上还是没立上，心里没底，要去托人、找关系，案子什么时候开庭也不清楚，现在审判流程、关卡公开，让老百姓对司法透明度有了更真切的感受。

　　三是庭审公开平台。这是2016年建成的公开平台。庭审公开不是今天才有的，1980年党中央决定由最高人民法院组成特别法庭审判林彪、江青反革命集团案，案子的电视片现在存放在中国法院博物馆（东交民巷最高法院附近），大家还可以去看。当年曾引起社会的极大关注，甚至可以说是非常轰动的事件。

　　庭审公开，最大的好处就是让老百姓打官司时心里亮堂。案子事实究竟是什么，谁也不能编造谎言。对于那些疑难复杂而且有重大社会影响的案件，审委会是如果讨论案子的，可以把现场视频再看一遍。过去审判委员会都是听取汇报，汇报是不是客观、准确、全面，律师或公众可能有质疑。现在，我们把庭审的录音、录像公开，案件的当事人包括代理律师可以到法院申请复制。这一招厉害吗？非常厉害。对于保护当事人的诉讼权利、保护律师代理案件的权利是非常有好处的。

　　庭审公开的另外一个好处，就是在制约法官的同时也保护了法官。刚开始时有些法官很抵触，因为按照常态化劳动法的规定，在工作场所是不允许安监视器监视八小时工作的，除非是特殊岗位。司法职业的特殊性，决定了在法庭上就要接受监督。过去，监督无非是两种方式：一种方式是诉讼参与人的监督，就是原告、被告、律师包括检察院的公诉人，要对法官有监督；二是旁听群众的监督，包括应邀旁听的媒体、记者和其他单位的工作人员、家属等旁听人士的监督。当然，从法律的制度上讲，合议庭内部也有监督：法官说的话，书记员是要如实记录的；当事人说的话，法官不能改，书记员也不能改。所以庭审笔录形成的过程既是对法庭审理活动的记载，也是一种监督。这就是法庭的特殊性，法官平时的办公室不监控，对法庭是监控的。

　　四是执行信息公开平台。社会上最痛恨的一件事，就是法律打白条。官司打赢了，却兑现不了胜诉的债权，俗称打白条，这对老百姓是很大的伤害。同时与整个社会的诚信体系建设和社会规则向合理化、有序化、法治化方向发展也是不吻合的。近年来，大家频繁讨论、使用的一个词就叫“老赖”。执行信息公开以后，老赖被曝光，失去社会诚信及相应的惩戒机制对他有很大的制约，比如想和他合作或做生意的，可以事先通过这一平台查询他有无未执行的案件，一目了然。这对于推动解决执行难、推动建设社会主义诚信体系，对于形成良好的社会秩序起到了很大的作用。

　　推动改革的督察落实。从2016年到2017年3月，人民法院按照全面深化改革领导小组办公室的要求，改革文件出台半年后，对其进行跟踪、督察、落实、评估、问效，组成15个督查组对28个省市区的法院，就司法责任制、单独职务序列、人民陪审员制度以及刑事速裁等问题，进行了督察问效。通过这些措施发现问题、纠正偏差、完善制度，确保中央确定的改革方向不偏离、改革任务不落空。

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二、人民法院重大的司法改革的举措和进展

　　本轮司法改革举措很多，今天介绍几个重点问题。

　　（一）本轮司法改革的重点问题

　　第一，牵住改革的牛鼻子，全面推进司法责任制改革。

　　这一轮司法体制改革具有基础性、关键性的地位。习近平总书记形象地称之为司法改革应当牢牢牵住牛鼻子，落实责任权利。具体来讲，就是落实责权利相互协调的责任制，而不是简单地把责任制归咎于终身追究制。审判权运行机制，一方面要坚决贯彻让审理者裁判、由裁判者负责的核心原则，同时要在放权到位、充分放权的基础上，加强对司法权行使的有效、有序监督。要把内部监督和外部监督结合起来，共同发挥作用。除了法官的履职保障，我们对法官滥权、失职的行为或冤错案件责任的追究也要健全制度，法官惩戒制度也得配合健全起来。

　　作为司法改革的牛鼻子，司法责任制的落实涉及到员额制的改革，员额制的改革又涉及到法官遴选的机制。法官遴选进入员额了，那么保障机制即单独职务序列、法官等级的评定和配套的工资待遇等制度也要解决。司法权是中央事权，省级以下法院的统管涉及到财和物的统管，难度比较大，也要配套往前推。如果没有统管，单独职务序列、工资薪酬待遇保障等，在一些地方就很难落实，因为中西部和东部沿海地区经济上差距比较大。

　　2015年9月，在试点的基础上，最高人民法院报请中央深改组审议通过，出台了《关于完善人民法院司法责任制的若干意见》。这个文件是司法责任制改革的纲领性文件，对于科学配置司法权、科学设置司法权的运行机制、科学界定审判人员的职责，及问责的标准、程序，都有明确规定。

　　其中，责任制改革的基础——员额制改革，按照孟建柱书记的说法，是实现法官、检察官专业化、职业化的基础制度，是实行司法责任制的前提。它的目标、目的是把优秀的人才吸引到办案一线，以保证提高办案的质量、效率和公信力。到目前为止，我们已经选出将近12万入额的法官。入额的法官在员额制改革中有一个概念叫员额比例39%。39%的比例是指人民法院应当享有办案资格的法官占中央政法编的39%以下，不能超过39%。这是中央政法委委托有关的科研单位进行过测算后定的，从两年多的试点和基层实践探索的情况来看，39%基本可行，但是也不能一刀切。比如说广东省珠三角地区的法院，案多人少，矛盾非常突出，那么员额的比例给它就要多一些。在东莞、深圳这样的地方，可能员额比例超过了50%，而在粤西、粤北、粤东地区，有一些法院案少人多，给他20%的员额比例就能满足需要了。对于员额比例的理解和适用上，要坚持动态调整、省级统筹，这是一个重要的问题。

　　现在也有一种说法叫“员外”，没有进入员额的法官，俗称“员外”法官。什么样的人可以进入员额法官？有两个基本条件：一是现在他就是法院的法官或法官助理，符合一定的任职年限和要求，经过考试考核，由省一级的法官、检察官遴选委员会审议确定以后，可以进入员额法官；二是要经过考试和考核，考核内容主要是审判业绩、工作业绩，考试是考审判理论在实践当中的应用能力。比如，写裁判文书、案例分析之类的。同时要对政治、理论、廉政纪律等进行测评，综合法官各方面的成绩、能力和表现，最后经遴选委员会把关、组织任命，成为员额法官。员额法官经过这么严格的程序，是确保要品行端正、专业素质和水平能力都比较高的人，胜任未来的独立行使审判权、公正裁判案件的需要。

　　员额制改革在实践当中遇到一个难题，就是领导干部入额的问题。有的地方反映领导干部入额的比例高，挤占了年轻人入额的空间。这种情况在个别地方真有，我们已经督察两年了。今年5月初，在中央政法委的统筹下，最高人民法院、最高人民检察院再一次加强司法责任制，包括员额制法官、检察官选任问题的督察整改，优化员额法官选人的机制和效果。

　　员额制改革的另一个问题，是进入员额的法官如何行使权力办好案件？大多数的法院已经根据司法责任制改革文件要求取消了层层请示、逐级审批的制度，建立了谁审理谁负责、谁裁判谁负责的工作机制。明确了除审判委员会讨论的案件以外，院庭长不能审核签发自己没有参加审理的案件的裁判文书。

　　今年4月12日，最高人民法院出台《关于加强各级人民法院院庭长办理案件工作的意见》，5月1日开始试行。强调院庭长办案要真办案，不允许挂名办案、委托办案、办简易案件、办系列串案。按照司法规律的要求，院庭长办理案件时，应该担任合议庭的审判长，因为他是最优质的司法资源，是资深法官。当然也不搞一刀切，也允许其他的案件承办人担当合议庭的审判长，但原则上要用资历老、水平高的人员担任审判长。

　　第二，院庭长办案有指标。

　　我们要求基层法院一把手办案要达到5%—10%，其他院级领导要达到30%—50%，庭长一级要到50%—70%的水准。这个要求基于两个方面：一方面是通过对基层工作的调查摸底发现，改革以后基层法院很多副庭长办的案子已经超过了平均数，基本上是平均数的120%左右，庭长能超过50%。进一步加大院庭长办案的力度，让院庭长担负重大复杂案件审理工作的任务，以办案的方式带动整个法院队伍素质的提高，引领未来审判工作发展的方向。

　　第三，完善了办案质量终身负责制和错案责任倒查问责制。

　　明确法官应当对他履行审判职责的行为承担责任，在职责范围内对质量负责。有两点需要注意：一是在审判活动中故意违法，只问行为，不问结果，这种情况要追究责任。另一种是重大过失，并且造成严重后果的，也要追责。故意行为和过失行为不一样，按照有权必有责、失职必担责要求，明确院庭长对审判权、审判监督权、审判管理权行使不当，要承担相应的责任。2016年两高印发了《关于建立法官、检察官惩戒制度的意见（试行）》。文件对于法官惩戒委员会以及对于问责的具体标准，做了新的界定。当然在实践当中还要细化，要出台具体的配套措施，把法官惩戒委员会、惩戒程序以及相关责任行使的界定，特别是惩戒委员会和党组、纪检监察部门、政工部门追究责任怎么对接，要进一步明确衔接好。

　　第四，加强法官的履职保障。

　　2016年中办、国办印发了《保护司法人员依法履行法定职责的规定》，催生这个改革举措出台的案例之一是北京市昌平区法院的女法官马彩云事件。马彩云审理了一件离婚案，男方当事人对她怀恨在心，持枪把这位优秀的法官杀害了。这一事件涉及到法官的个人权益，也涉及到法律秩序、司法权威如何维护的问题。如果案件当事人因为对判决心怀不满就要报复法官，假如国家再缺乏相应的法制，法官就有可能拒绝裁判、拖延裁判，甚至拿法律做交易。

　　与保护法官依法履职相关的，还有一个案例，就是广西法官傅明生事件。他也是判了一个离婚案，没想到20年后在他已经退休时，在街上遇见当年离婚案的男方当事人，那人跟踪了傅明生两天后，到他家把他给杀害了。这位犯罪嫌疑人被抓获后供认不讳，他说因为法官判他离婚，让他妻离子散，现在日子过得很惨。这纯粹是歪理。实际上是因为他家庭暴力非常严重，妻子坚决要求和他离婚，第一次判决不离，他不思悔改，继续施暴，后来法官只能依照法律和事实判决他离婚，结果他对法官怀恨在心，20年后把法官杀了。这些个例催生了对法官依法履职的保护。

　　今年2月22日，最高法院发布《人民法院落实<保护司法人员依法履行法定职责规定>的实施办法》，进一步细化有关规定。司法具有专业性，一些地方对法院、法官安排了很多超出了法定职责范围的事务，如媒体体报道过的，安排法官义务扫大街、站岗、维护交通秩序，甚至安排法官去招商引资等，导致案件效率上不去，司法形象上不去，也损害了整个法治的建设。所以，要把法官从非法定事务中解脱出来，重点保障司法人员不受非法打击，免职、辞退或者受处分必须要有正当的理由，而且他可以申请复议，有申诉解决的渠道。

　　最高法院近期推动建立了法官权益保障委员会，并进一步加强了和公安机关的协调、协商，下一步要制定完善的配套措施，加强对法官、审判辅助人员——法官助理、书记员、司法警察及其家属的人身保护。因为现在很多案件涉及到反恐、禁毒、反走私等大要案，法官、法院工作人员及家属的风险还是比较高的。

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　　（二）本轮改革的主线是满足人民群众多元的司法需求

　　人民的需求导向是本轮改革的主线，主要的着力点是破解“六难三案”。“六难”是立案难、诉讼难、执行难、门难进、脸难看、事难办，“三案”就是金钱案、人情案、关系案。

　　第一，立案登记制的改革。这是2015年5月1日开始实行的。过去老百姓最苦恼的就是告状无门，有些“状子”会被法院拒之门外。解决立案难问题，实现有案必立、有诉必理的目标，最高法院对此下了非常大的决心。这项改革到今年5月1日已经两年，基本上实现了目标。2016年全国法院立案登记的案件是1635万件，95%的案子都是当场登记立案，法院清理了很多“土政策”，敞开了大门，老百姓对这项改革的评价非常好。我们去年做了两轮督察，主要就是防止立案难问题反弹。

　　第二，诉讼服务机制的改革。全国现在已经有98.9%的法院建立了诉讼服务大厅，有2189家法院开通了诉讼服务网。手机服务APP、法院12368诉讼服务热线，超半数以上法院都有，老百姓足不出户就可以通过网络把案立上。我们还设置了在线调解平台，一些小的案件在网上就能解决了。两年来从立案登记制的改革到诉讼服务中心、诉讼服务平台、网上调解平台的进一步深化与协调配套，给老百姓带来很大的便利。

　　第三，执行工作体制的改革。执行工作的体制改革，有三个重要变化。

　　建立了查控网络平台。过去执行难最核心的问题，就是被执行人的财产找不到，人下落也不清楚，所以很多案子搁置了，老百姓非常不满意，认为法律打了白条。2016年全国两会上，最高法院周强院长提出，用两到三年基本解决执行难的问题。现在最高法院和公安部等十多家部门，包括金融机构、教育管理机构等，联合建立了快速信息查询共享的网络平台，存款、房屋、车辆、证券等涉及人的财产性的信息，这个网络查控平台可以说是“一网打尽”，将执行难实实在在地往前推进了一步。过去，比如新疆、青海等地律师到北京办案，申请执行的，法院要到地方查封财产，现在法官可以足不出户，网上申请授权以后，对相关人员的财产信息“一网打尽”。这对打击逃避执行或规避执行的“老赖”，效果非常明显。

　　设置了信用惩戒制度。2016年9月，中央深改组审议通过了《关于加快推进失信被执行人信用监督、警示和惩戒机制建设的意见》。这个文件是以中办、国办名义发的，不仅从宏观上促进了社会诚信体系的建设，而且使最高法院原来和43家部委建立的联合惩戒机制上升到了国家战略层面。最高法下一步还要和妇联、工会、共青团进一步加强合作，如果失信的被执行人是团代表、优秀团干部、妇女代表、立功受奖的标兵、工会模范等，都统统取消资格，而且不能当优秀党员，甚至不能作为党代表、人大代表、政协委员的提名候选人，这都是经过了中纪委、中组部批准，经人大常委办公厅、全国政协办公厅同意的。这个机制促成了“一处失信，处处受限”的信用惩戒格局。现在，已经公布的失信不执行人有698万例，限制了628万人次购买机票，限制了229万人次乘坐高铁，有51万失信不执行人事后履行了义务。其中有一个老赖到南极去玩，在南极买机票返回时，突然发现自己买不了飞机票，一问是因为有执行案子没履行义务，怎么办？赶紧还钱，然后申请法院撤销他失信被执行人的名单，撤下来后，才能买飞机票回家。

　　网络司法拍卖。最高法院建立了执行指挥中心，诉讼资产网和阿里巴巴等五家单位建立了网上拍卖平台。网络拍卖最大的优势是免除了当事人的佣金，同时大大提高了成交率。2016年网拍43万次，成交2700多亿元，为当事人节省佣金81亿元，成交率90.1%。网拍的另一优势是溢价率大大提高，而且能遏制暗箱操作。诉讼资产网络拍卖到目前为止，法院没有一个人被举报在这一过程中有司法腐败行为，因为他没法腐败了。

　　第四，完善司法救助制度。2016年，我们成立了司法救助委员会，发布了司法救助意见，最重要的是推动实行了救助制度的司法化、救助案件的司法化。过去救助案件同信访案件一样没人管理、没人统计，想起来就给处理一下。改革后，救助案件单独编号，由救助委员会按照一定的司法程序处理，效果非常好。涉诉信访案件中，也有一部分通过救助手段得到有效化解。进京上访比过去减少了40%以上，涉诉减少40%以上。究其原因，有巡回法庭、涉诉信访依法化解等因素，也是救助制度规范化改革的成效体现。

　　第五，推动多元化纠纷解决机制和案件繁简分流的改革。

　　这两项改革提升法院内部的司法效率，把司法资源的配置进一步优化，把诉调对接的机制进一步延伸出去。最高法院今年2月开了一次推进会，5月又开了继续繁简分流机制改革的推进会，要通过不断地推进，优化司法资源的配置，促进矛盾纠纷的多元化解，提升司法的质量和效率。

　　（三）强化人权保障方面的改革措施

　　第一，以审判为中心的诉讼制度改革。

　　这项改革从2013年“四五改革纲要”未形成时就开始热议了，说白了就是一系列重大刑事冤假错案带来的制度上的反思和完善。比如，2016年底，时隔22年的河北聂树斌再审改判无罪，之前还有赵作海案件、佘祥林案件、浙江张氏叔侄案件等，十八大以来到今年全国两会之前，最高人民法院一共平反了34件重大冤案。这34件案子为什么说它重大？涉及到命案。其中内蒙古的呼格吉勒图、河北的聂树斌都是被错杀的，呼格吉勒图还不到20岁就被错杀了，能不引起制度上的反思吗？

　　过去的制度是以侦查为中心，公安机关说案子破了，检察院就起诉，法院就判刑。司法特别是审判环节成了走过场。这样对待人权是非常危险的。所以，本轮改革的重点项目，是推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革，贯彻刑法“疑罪从无”“证据裁判”“程序法定”原则。发挥开庭审判中心作用，有理有据都要在法庭上讲，这就从源头上杜绝了刑讯逼供、非法取证行为。

　　2016年，最高人民法院、最高人民检察院、公安部、国家安全部、司法部联合印发《关于推进以审判为中心的刑事诉讼制度改革的意见》，今年2月份最高法院发布实施意见，4月18日由中央深改组审议通过，进一步增加了配套制度《关于办理刑事案件严格排除非法证据若干问题的规定》，引诱、刑讯等非法手段采集的证据，当事人有权申请法院予以排除。过去从来没有警察到法庭上作证，很少有公安机关、检察机关确定的案件的鉴定人到法庭上作证，制度改革后，要求警察、鉴定人到法庭作证将是常态，这对于防范冤假错案非常重要。这个制度2016年在温州开始试点，试点8个月期间，刑事案件中319人被通知出庭，223人到庭作证，出庭作证率69.91%，从这个比例来看，它对于庭审实质化作用非常大。现在，法院系统进一步提出，不仅仅庭审要实质化，下一步还要庭审优质化，要以更加严密的措施防范冤假错案，保护人权。最终实现有罪则判、无罪放人，有罪依法追究，无罪不受冤枉的法治目标。

　　第二，深化刑事速裁制度改革的试点。

　　刑事速裁制度，就是程序上、效率上的利益，要让老百姓能感受得到。同时，资源配置上简易案件快速审理的优势要发挥出来，轻微的刑事案件基本上33天就审结，过去得3个月以上。这对人权的保护非常有利。

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　　第三，认罪认罚从宽制度的确立。

　　认罪认罚从宽制度于2016年7月由中央深改组通过后，由全国人大授权在18个地方开始试点。认罪认罚从宽制度与美国的诉辩交易不同，美国的诉辩交易是减少指控、降低指控以及建议法院从轻处罚，认罪以后就从轻发落，法官对有罪没罪的裁决权非常大。我国的认罪认罚从宽必须坚持罪刑法定原则、证据裁判原则，定罪要依照事实、法律和程序。轻罪诉讼的程序机制完善以后，未来司法资源的配置也大大优化，因为当事人的罪比较轻，从宽处理后，他要回归社会、融入社会，对未来社会秩序形成良性导向有很大好处。从2016年9月到今年2月，这项改革在237个法院试点，审结案件13172件，社会效果、法律效果都非常好。

　　第四，量刑规范化的改革。

　　过去，各个地方量刑因为缺乏统一的裁判文书上网机制，也缺乏技术上的规范、约束，比如醉驾，酒精含量测出来213毫克，在一些地方判6个月，到另一些地方可能判3个月，当事人感觉心里很不平衡。现在通过案件的事实点、证据点、法律点，把包括危险驾驶8种罪名纳入试点范围，进行技术上的量化，保证量刑的均衡性，让社会公众感觉到司法的公平性、公正性。

　　第五，严格规范减刑、假释、暂予监外执行的程序。

　　习近平总书记在中纪委会议上讲话时说，有的人犯了罪，受到处理了，不知羞耻，过两天还专门到省委大院、家属院来晃，“你看我又出来了，没把我怎么样”，这是对党风廉政建设、对法治的最大嘲讽，也是封建余孽的体现。针对这种情况，2014年我国发布《最高人民法院关于减刑、假释案件审理程序的规定》，2015年开通了全国法院减刑假释暂予监外执行信息网，把所谓的要暂予监外执行、减刑、假释的犯人信息、公告、庭审、裁判文书全部上网，确保司法公正，也有力促进了廉政建设。

　　第六，规范了涉案财物的司法程序。

　　过去罚物款返还，基本上不缴到法院。公安、检察谁拿到了涉案财物，直接缴到财政，由财政返还。其中的很多手段损害了当事人的利益。案犯审判阶段关在看守所，判刑以后关到监狱或劳改农场、劳改工厂，在整个过程中，涉案人员钱物的管理不统一。2014年最高法院发布司法解释，2015年中办国办发布《关于进一步规范刑事诉讼涉案财务处置工作的意见》，规定通过先行处治程序、审前返还程序，把涉案财物管理规范明晰了，这对于保护人权非常有利。

　　（四）改革法院组织体系，保证中央政令畅通和国家法律实施

　　第一，设立巡回法庭。

　　为保证中央政令畅通和国家法律的贯彻实施，最高法院设立了巡回法庭。很多老百姓不理解，你们设巡回法庭干什么？

　　解决重大民商事案件、行政案件的地方保护问题。有些案件，地方司法的差异化、影响力确实是存在的，因此就需要最高法院一碗水端平，处理那些重大、疑难、复杂、敏感的民事案件、行政案件，起到好的导向作用。

　　就地解决纠纷，便利群众诉讼。老百姓到北京来打官司不方便，但我们可以到老百姓的家门口去解决法律问题，巡回法庭要起到这个作用。

　　解决法律的统一适用机制问题。巡回法庭在建成合理的布局以后，即使一些小的、疑难的、典型的案件，最高法院也管，把地方保护问题、老百姓诉讼不便的问题、法律统一性的问题都给解决了。

　　2016年12月，我们设了四个巡回法庭，分两批开展工作。2015年1月，在广东深圳设第一巡回法庭，在辽宁沈阳设第二巡回法庭，在南京设第三巡回法庭，在郑州设第四巡回法庭，重庆是第五巡回法庭，西安是第六巡回法庭，北京、华北直接归最高法院总部来管，巡回法庭的合理布局起到了很好的作用。

　　第二，设置跨行政区划法院。

　　改革前，法院按照县区、地市、省直辖市、自治区四级设置，国家有最高法院，省有高级法院，地市有中级法院，区县级是基层法院，严格对应行政区划的事务。设置跨行政区划的法院，因为突破了现有法律规定，需要人大常委会批准。2014年在北京、上海设了两个中级法院进行试点，下一步我们正在继续总结经验，要进一步布局跨行政区划法院，这个任务在党的十九大上可能会有清晰的眉目。

　　第三，设立专门法院及工作机制促进法制化的保障程度。

　　现在专门法院有三类：军事法院、海事法院、知识产权法院。专门化的法院对于解决专门的法律纠纷、保护专有的知识产权利益、扩大中国知识产权保护的国际形象是非常有意义的。

　　知识产权法院是加强知识产权司法保护、支持国家科技强国战略的重要举措。2014年11月至12月，我们在北京、上海、广州设立了三个知识产权法院。

　　军事法院是国家军队设立的审判机关，根据中央部署，整个军改过程中，军队管理体制有了很大改变，除军事法院之外，还有五大战略法院，以及总直属军事法院和解放军上海、南京、杭州等21个基层法院。军事法院也进行了合理的布局。

　　在海事管辖制度方面，也有新的创新。保卫蓝色国土在我们过去的意识中是缺乏的。维护海洋主权不仅仅靠武力，司法同样有很大的作用。比如，我们在东海划了识别区，明确了海事法院的管辖范围。解决钓鱼岛问题，现在除了政治上、军事上的措施之外，司法判例也有了，钓鱼岛海域发生的海上事故、海事案件，福建法院给处理了，这就形成了判例，这种判例在国际上是承认的，表明我们对钓鱼岛海域行使了国家的司法主权。

　　在保障国家重大战略措施实施方面，我们建立了京津冀协同发展的工作联席会议机制，为保障长江经济带的发展，为推动“一带一路”的发展，都有相应的工作机制和规范性文件促进法制化的保障程度。

　　在公益诉讼、环境资源、产权保护方面，我们也出台了一系列措施。设有公益诉讼试点，设立了环境资源审判的专门机构，推进知识产权、民事、行政、刑事审判三合一的制度改革。在供给侧改革服务保障方面，我们在各个省会城市中级法院或各个省级高院都设立了破产清算与破产审判厅，同时针对一些民间借贷及一些产权案件的依法纠错，出台了相应的制度，完善了相应的机制，现在正在进一步推进落实。

　　在司法公开方面的改革。前面已经讲了四大公开平台，这里就不再重复，这一项改革应当说也是老百姓感受最深、社会最具好评的制度改革。

　　第四，扩大司法民主方面的改革，人民陪审员改革。

　　现在，对陪审员的选任条件有很大的变化。在选任方面，提高了认知年龄，降低了学历条件，实行随机抽选。在参审的模式方面，也有很大的变化，主要是事实审，对于一些重大的涉及公共安全、医患纠纷以及社会影响的案件，我们采取大合议制的模式，可能有三个审判员、两个陪审员参加组成大合议庭。有的案子比如“快播案”就有陪审员参加，效果相当好。有一些专家尽管是随机选的，但他对案件很重视，发表的观点接地气，和民意接轨，包括原来地方上处理的一些社会热点案件都是这样。

　　第五，维护司法廉洁方面配套了有关的制度。

　　这项制度改革特别值得一提的是发布了防止内外干预过问案件的规定。一是中办国办印发《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》，二是中央政法委出台《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》。这两个制度非常厉害，外部的叫干预，内部的叫过问。无论是干预还是过问，都要追责。现在法院办公、办案主要通过网络平台，在办案平台网页上专门设置一个方块栏，有人过问吗？谁？代表哪一方？把相应选项一点击就自动传送到纪检监察的系统里了。真有人过问吗？有。经过督察，已经查出来很多。

　　同时，现在很多领导拷问司法改革：如果人民来信特别是人民代表、政协委员来信，或者有群众申诉冤情、投诉举报来了，怎么办？到底能不能批，能不能管？对于这些问题，新出台的规定里面说了，要按照规定的程序来查办，不能不管，按规定管并不是“干预”或“过问”。如果当事人和案件一方吃吃喝喝，被拍了照片，那么就要调整合议庭，调整办案人，要对他进行问责。触犯了党纪政纪，就作党纪政纪处理，触犯了刑事法律，就作刑事责任追究。同时配套的是接受当事人监督的制度，我们有廉政监督卡、廉政回访卡，最高法院还出台了专门的文件、建立了专门的制度，规范法院人员的业外行为，建好职业交往的防火带、隔离墙。

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三、法院人员管理的相关制度

　　（一）分类管理

　　司法改革以后，法院的工作人员分为法官、审判辅助人员和司法行政人员三大类。法官是国家任命有审判职称的专门人员，有权判案子。审判辅助人员包括法院里面的速记员、法官助理、司法检查、知识产权调查、司法辅助鉴定等人员。司法行政人员包括法院里的行政处、行装处、行装局、机关服务局、离退休干部局以及组织人事管理部门、办公厅、政治部等部门的工作人员，按照综合类公务员管理。

　　审判人员、司法辅助人员都要符合特殊条件，但是其中一些条件也会有所变化，比如书记员，过去的书记员定位比较高，未来可能对书记员的要求会稍微放宽一些，今年最高法修订发布的《最高人民法院关于人民法院庭审录音录像的若干规定》，指出一些简易的民事案件可以通过庭审录音录像代替法庭审理的笔录。原来是书记员一个字一个字地记，记完了要整理，甚至当天案子判了，第二天还来看笔录补签，很麻烦也不经济。三类人员改革以后，工资制度也进行了配套改革，法官、检察官比同级同类的公务员要高50%，其他的两类人员工资提高了20%，目的是要让这个队伍稳定下来，能够廉洁司法、公正司法。

　　十八大以来，社会公正是老百姓最关心的问题之一。如果没有公正的社会秩序，百姓生活的幸福指数会大大下降，所以提高司法人员待遇，尽管有相当大的阻力，但基本上形成了社会共识，尽管现在落实还有一定的困难，我们正在督察，要继续推进落实下去。

　　（二）单独职务序列的改革

　　法官分成四等十二级。过去，法官有科员级、副科级、正科级、副处级、正处级以及行政级别的对应。没有行政级别，就对应不上相应等级的法官。改革之后是单独职务序列，比如，我现在是一级高级法官，是正厅长级的待遇，如果当庭长，回到业务庭去办案，工资及其他都享受高级法官待遇，那么就没有必要去当庭长。就好比医院中的主任医师，待遇比院长、党委书记还高，他就不会再争着去当院长、当党委书记。所以，单独职务序列有技术序列的色彩，但并不是完全的技术职称。实行这个制度，彰显了法官职业的特点，对于提高司法公正的水平能力是非常有好处的。

　　（三）法官选任制度的改革

　　法官选任制度的改革也是本次改革一个重要问题。过去都是师傅带徒弟式地选拔法官，未来我们要在符合条件的律师、法学专家当中招录法官，最高法院从2014年开始，几乎每年都有一批，现在已经选拔了10多名法官。当然，用这种方式选拔法官，最高法院好落实，但在有些地方特别是偏远地区，要从专家、律师中选法官，还是比较困难的，所以要增加法院的吸引力，才能把这种制度贯彻下去。

　　（四）建立法律实习生制度

　　法律实习生制度对法官职业素质提高和解决法院的问题有很大帮助。大专院校的学生，在计划经济年代都安排实习，我大学毕业那年到法院实习了好几个月。到20世纪90年代后，慢慢地就没有国家统一安排的实习制度了。最高法院在这轮改革当中，建立了法律研修学者和法律实习生的制度，把实务部门和教研单位的通道进一步给打通了、拓宽了。法律实习生可以担任实习的法官助理，也可以担任书记员，在法官的指导下，参与案件的记录等司法辅助性工作，增长他的司法实践知识，对他将来的就业和发展有很大好处。法律研修学者也带着课题，结合实际来研究，既能解决法院遇到的一些理论问题，也能帮助学者搞科学研究创作，这个制度非常好。

　　通过一系列的制度改革和推进，目前法院的组织体系，在人权保障制度、诉讼程序的健全完善，在司法监督机制、人才培养特别是法官队伍改革建设方面，都取得了很大的成效。当然这些成效与人民群众的期待、与社会的发展的要求来还有差距，我们还要继续努力。

　　（最高法院司法改革办公室主任  胡仕浩）