中国古代军事领导体制变革研究

　　军事领导体制和联合作战指挥体制在军队组织体制中处于主导地位，是军队管理和作战的“中枢神经”，在国防和军队建设中发挥着全局和枢纽作用，直接关系到军队战斗力和国家政权安全。研究我国古代军事领导体制变革问题，就是为了探究和掌握我国军事领导体制的产生、发展与变化的内在规律，澄清所谓“当前中国军改是照抄国外尤其是美国模式”等模糊认识，以传统军事领导体制变革的利弊得失，供我国当代军事领导体制改革借鉴。

一、古代军事领导体制变革的主要动因

　　军事领导体制是指国家领导军事活动的组织体系及相关制度，主要包括军事首脑、军事决策机构、军事领导指挥机构以及它们的运行机制和制度。军事领导体制是军之根本、国之基础。

　　军事领导体制变革，是指军事领导体制受主客观因素影响而发生的局部或全局的变革，既包含因客观条件变化而引发的军事领导体制变革，也包含因历朝历代统治者推行改革而引发的变革。军事领导体制变革主要分以下几个类型。

　　一是社会形态发生根本性变化所带来的军事领导体制的革命性变化。如奴隶社会代替原始社会、封建社会代替奴隶社会所带来的军事领导体制上的革命性变化。

　　二是当旧的生产关系不适应生产力发展时，上层建筑实施局部调整改革或全面改革，从而引发的军事领导体制的重大变革。如秦国的商鞅变法，楚国的吴起变法。

　　三是历朝历代统治者为维护政权稳定和国家统一，进行的全面或局部调整改革。如秦始皇统一六国后，实施全面改革，创立了中央集权下的高度集中军事领导体制；汉高祖刘邦、汉武帝刘彻、光武帝刘秀、唐太宗李世民等帝王在继承秦制的基础上，进行了局部的调整改革。

　　四是为应对内外统治危机，消除长期以来军事制度造成的积弊而进行的改革。如宋太祖、宋神宗、明朝宰相张居正等推行的军事改革。

　　五是少数民族学习先进军事制度文化而进行的军制改革。如北魏孝文帝、北周建国者宇文泰、元世祖忽必烈、清康熙帝、清雍正帝等在军事领导体制方面进行的改革。

　　军事领导体制作为国家政治体制的重要组成部分，在其产生、发展和变革过程中受到诸多条件影响和制约，仔细探究，主要有六大动因。

　　第一，社会生产力的发展是推动军事领导体制变革的最终力量。

　　第二，军事技术革新是军事领导体制变革的间接推动力。军事技术进步推动武器装备革新，进而引发作战方式变革；作战方式变革又推进军队组织结构的变化，进而引发军事领导体制的变革。

　　第三，经济基础是军事领导体制变革的物质基础。古代中国作为世界文明的发源地之一，很早就形成了以小农经济为主、游牧经济为辅的经济基础和较为成熟的社会制度与文化，形成了中央集权下的高度集中统一的军事领导体制，比欧洲国家早一千多年，适应并推动了中国社会的发展。但是，小农经济的局限性以及不同时期统治者所推行的重农抑商、闭关锁国等政策，又使社会缺乏军事变革的经济基础和技术基础，制约着军事技术和军事思想的近代化变革，阻碍着中国军事变革的进程。譬如，尽管中国是最早发明火药的国家，但是并没有主动发起或参与世界范围的武器革命。

　　第四，政治制度变革对军事领导体制变革起决定性的作用。政治制度是国体和政体的统称，国体是国家政权的阶级属性，表明由哪个阶级把握国家政权；政体是政权的组织形式，表明统治者采用何种方式来实现统治。政治制度变革直接制约和影响军事领导体制。不管军事领导体制如何变革，其核心还是要保证军权掌握在统治阶级手里，为统治阶级服务。

　　第五，思想文化是影响军事领导体制变革的深层次因素。中国古人崇尚仁义道德和文治的政治伦理思想，对于古代军事领导体制变革产生了深刻影响。古代重道轻器、重农轻商、重和轻战的传统文化，对于军事领导体制变革是制约性因素；农耕民族与游牧民族文化之间的冲突和融合，对于军事领导体制变革是促进性因素。

　　第六，现实需要是军事领导体制变革的内在动力。就具体朝代来讲，军事领导体制变革的原因十分复杂，有的是为了防止兵变，有的是为了抵御少数民族侵扰，有的是为了革除军制流弊，都是为了解决实际问题。

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二、古代军事领导体制变革的主要思想

　　中国自给自足的农耕社会经济基础以及中央集权的封建政治体制决定了古代军事领导权的高度集中统一。就总体而言，古代军事领导体制变革始终以军权的集中统一为指导思想，并且在实践中不断改革调整，最终形成了一整套军权分类和管理指挥思想的原则。而历史发展进程中长期的战争实践也表明，统一的军事领导管理和指挥对于赢得战争的胜利起核心作用。

　　（一）富国强兵思想

　　富国强兵历来是军队改革的主要指导思想。军事领导体制改革的最重要、最核心的目的，就是为了实现强兵。

　　春秋战国是我国军事变革最活跃的时期，富国强兵思想在这一时期达到了高峰。著名的军事改革家管仲提出：“凡治国之道，必先富民。”意思就是说治国必须要先富国；管仲又说：“兵在精而不在多。”体现了管仲富国强兵的改革思想。

　　（二）军权高度集中统一思想

　　军权高度集中统一思想，可以概括为四个方面。

　　一是“事无大小，皆决于上”。管仲说：“一曰文，二曰武，三曰威，四曰德，此四位者，主之所操也。”从这句话可以看出，文武威德都集中于国君一人之身，也就是说国君掌握着生杀大权，独揽一切军政大权，是集权思想的集中体现。司马迁在《史记》里讲“天下之无大小，皆决于上”，蕴含着军权集中统一的思想。我国历史上的少数民族政权也同样主张军权高度集中，如蒙古族创立元政权，军权掌握在蒙古族少数统治者手中，汉人不得参与。

　　二是“事在四方，要在中央”。韩非子说：“事在四方，要在中央；圣人执要，四方来效。”意思是军权集中在中央，这样地方才能追随中央。秦统一六国后，就实施分封制还是郡县制进行了激烈辩论。丞相李斯认为周代分封制导致诸侯更相征伐，是诸侯之间战乱的祸因，而天下太平就是因为实施了郡县制，极力主张以郡县制取代分封制。秦始皇也认为“天下初定，又复立国，是树兵也，而求其宁息，岂不难哉？”因此秦朝在全国范围内推行郡县制，地方军事主官皆由中央任命，而且地方郡县军事主官没有军队的组建权和调兵权，一切服从皇帝的命令。按照这样的原则建立了中央和地方的政权机构和军事组织体系，形成中央控制地方的制衡机制。西汉董仲舒从国家大一统出发，也主张“强干弱枝，大本小末”，意思是不断加强中央军事力量，而削弱地方军队实力。南宋著名军事学者陈博良说：“古者天子之都必有重兵焉，所以壮根本而严卫翼也。”意思是古代天子都建立了强大的中央军事力量，成为壮大国家的根本力量和严密控制地方军队的枢纽。古代少数民族建立的政权也同样强调“强干弱枝”，用强大的中央军制约地方军，防止地方军形成地方割据势力。

　　三是“将无专兵，兵无常将”。古代封建统治者因害怕将帅拥兵自重威胁皇权，在军事领导体制中大多遵循着兵将分离原则，其目的就是要达到“将无专兵，兵无常将”，防止将帅专权。《新唐书》说：“兵骄则逐帅，帅强则叛上。”意思是将帅专兵，势力强大就会发生叛变。南宋陈博良说，“兵有专主，将拥重权”是春秋战国时期战乱不断和唐末藩镇割据的根本原因，因而他主张分散将帅的兵权，不让将帅握有重兵、拥有专兵。南宋军事学者范浚指出：“兵权所在，则随以兴；兵权所去，则随以亡。”强调兵权与国家兴亡的重要关系。南宋学者叶适认为，自唐至德年间以后地方节度使之所以敢违抗皇帝旨意，就是因为“兵为将有”“为将是听”；这也是宋以后统治者主张“将无专兵，兵无常将”，防止将帅拥兵自重的重要原因。

　　四是“崇尚文治，以文治武”。中国历代政权总体而言崇尚文治而非尚武，中国古代军事领导体制变革总体趋势也充分体现了“以文驭武，崇尚文治”的思想，并渗透于军事制度设计、社会价值观念导向、武官选拔任用等方面。在权力分配上，主张文官控制武官；在社会价值观念上，趋向于重文轻武。在战争时期，统治者十分重视武将在国家中的地位和作用；而一旦处于和平时期，统治者则更加重视长治久安，对武将专权防范有加。从秦代开始，文官社会地位就很高。到宋代，文官地位更是有过之而无不及，士人阶层只要通过科举考试就可以有一个好的出路，因此，在社会上形成了“万般皆下品，唯有读书高”的价值观念。民间则盛兴“好男不当兵，好铁不打钉”的择业思想，武官受到社会普遍轻视，整个社会形成重文轻武的价值倾向。如宋朝王德用、狄青等战功赫赫的武将被“防之若敌国者也”，即防备朝廷里的武将就像防备敌人那样。由于宋朝重文轻武思想流行，使社会上优秀人才不愿踏入军营，使武将群体越来越丧失了职业自豪感，导致武将整体素质下降、国家军力疲弱。在武官的选拔任用上，则以“孝廉”“贤良”“方正”优先。比如宋朝“状元登第，虽将兵数十万，恢复幽蓟，逐强敌于穷漠，凯歌劳还，献捷太庙，其荣亦不可及也。”可见科举状元要比出生入死、战功卓著的将帅风光得多；那些谙熟军事的良将往往不被重用，备受冷落。到宋仁宗时期，武职出身的人员和任职者已大大少于文臣，其职权和地位更是不值一提；即使是武将也大都出身于文士，无从军经历、不懂兵权，不知兵法，有的还长期居于枢密院（宋朝中央军事主管机构）要职。元、明、清朝基本上继承了宋朝的选人用人标准，更加注重武官的孝廉、忠诚，而对其武功谋略却并不苛求。

　　（三）分权与制衡思想

　　分权与制衡思想贯穿古代军事领导体制变革的始终。一是文事与武备分开。将文、武分开视为治理国家的有效手段，是中国古代军事领导体制的一个原则。战国时期的《尉缭子》指出：“官分文武，惟王之二术也。”意思就是要设置文武官职，分管政治与军事，这是君主治理国家的有效手段。二是养兵与用兵分开。古代养兵与用兵系统就是指军队建设管理与作战指挥组织系统。在长期的战争实践与维护皇权的斗争中，人们认识到军权过于集中不利于控制，将养兵与用兵分开则有利于提高军队管理、指挥效率。因此中国传统军事领导体制在组织形式上实行养兵与用兵分开，以防止一权独大。三是兵权分立与相互制衡。战争实践证明，要想有效管理军队、发挥军队战斗力，就需要下放军权；但是军权下移往往出现将帅拥兵自重甚至叛乱，威胁中央政权的安全与稳定。为了解决这个矛盾，历代统治者本着兵权宜分不宜专的原则，以分权与制衡的原则，对军事领导体制进行变革。这主要包括三个方面，一是将军权从政权中分离，二是将调兵权分离，三是将指挥权分离，以实现兵权分离、相互制衡的目的。

　　（四）“兵权贵一”思想

　　古代军事指挥发源于原始社会的集体狩猎活动。史书记载的黄帝与蚩尤、炎帝的战争，虽然其指挥尚处于原始状态，但是黄帝、炎帝等拥有绝对的战争决策权和指挥权。据先秦军事典籍《六韬》说：“凡兵之道，莫过乎一。”就是指用兵打仗最重要的就是统一指挥、统一行动，也就是兵权的集中统一。《六韬》还指出：将帅受命于君主，统一指挥军队作战；建立谋士群体和幕僚机构，辅佐将帅，实施作战指挥。兵权贵一思想还包括《孙子兵法》所说的“将能而君不御者胜”。鉴于将帅对于国家安危发挥的重要作用，早在两千多年前，孙子就明确提出“将能而君不御”的思想，指出君主应赋予将帅临机决断的指挥权。不能过多干预或牵扯将帅的指挥权，已经成为古代军事箴言。宋高宗赵构下十二道金牌逼迫岳飞从抗金战争前线撤兵，导致十年浴血奋战成果前功尽弃，成为君主干涉将帅指挥权而造成战争失败的典型事例。

　　（五）“法为驭兵之器”思想

　　要实现国家武装力量的高度集中统一，根本办法是统一法制，尤其是军事法律，“法也者，驭兵之器也”。秦始皇统一六国后，遵循了法家、兵家等提出的法制思想，认为“端平法度，万物之纪”，其目的就是从法制上为实行统一的指挥与管理提供保障。

　　（六）“将有股肱羽翼”思想

　　春秋战国时期，文武逐渐分职，专职的军事统帅——将军开始出现了，协助将军组织统领指挥军队的幕僚（相当于现代的参谋机构）也随之产生了。《六韬》指出：“王者帅师，必有股肱羽翼，以成神威。”意思是统帅军队的国君或者将帅，需要有各方面的助力辅佐，才能形成征伐指挥威力。《六韬》指出“故将有股肱羽翼七十二人”，须“应能授职”，各取所长。可见战国时期参谋机构分工已经很细，包括各方面通晓专业知识的人才，如作战筹划、兵法、计谋、天文气象观察、地理测量、金鼓旗号、授官选士、侦查、用箭、工程通信、军纪赏罚、后勤保障等各种业务。这种将帅幕僚的设置和职责划分，可以说是现代军队司令部的雏形。

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三、古代军事领导体制变革的重大实践

　　从公元前21世纪夏朝建立，到1911年清朝覆灭，中国传统军事领导体制伴随社会形态的嬗变和政权的更替，历经四千余年的演进变革，留下了一条连续不断的历史轨迹。早在夏商周时期，中国就建立了宗法分封制下的军事领导体制，最终形成了以周天子为顶层的金字塔式的军事领导体制。然而周天子并没有真正控制军权，军权分散在各诸侯国家。这一体制最终导致春秋、战国的长期分裂割据。在春秋、战国时期，各诸侯国开始改革政治军事体制，建立集权体制。秦始皇统一六国后，废除分封制，在全国范围内推行郡县制度，建立了中央集权的统一国家；与此相适应，建立了高度集中的军事领导体制，奠定了中国传统军事领导体制的基石。毛泽东曾在《<读封建论>赠郭老》一诗中这样写道：“百代都行秦政法”，正是对这一军事领导体制的肯定。自秦始皇以后，百代皆遵从秦的政治制度，并在继承秦制的基础上适应现实需求，不断调整、变革军事领导体制，使之不断发展、完善。但同时，在古代军事领导体制变革的漫长历史中，由于其受到皇权专制体制的限制和影响，军事领导体制的变革始终存在着一些突出矛盾，对国防和军队战斗力的发挥产生了一系列的消极影响。

　　（一）周天子为顶层的金字塔式军事领导体制的创建及变革

　　我国奴隶社会历经夏、商、西周三代，共1400年历史。在此期间，王与贵族共治，贵族享有较大权利。在西周时期，由周公姬旦主持，对政治、军事进行重大改革，形成了以周天子为顶层的金字塔式的军事领导体制。其变革措施主要包括：

　　一是周天子拥有军队的组建权和征伐大权。

　　二是周天子对诸侯国家的军队数额进行严格限制。周天子拥有的军队数量最多，实力最强，而地方诸侯国拥有的军队数量和规模也都由天子规定，数量远远少于天子。

　　三是确立了“军将命卿”制度，也就是天子任命诸侯国的卿也是军将，军将都由命卿担任，即所谓“出则为将，入则为相”。天子对任命的“六卿”有授爵禄、废置、生杀与夺的权力。

　　四是设立“大司马”一职。西周设立了全国最高军事领导机构——司马，最高主官为大司马。大司马掌握着国家军令权以及统领军队的权力。大司马的设置是西周军事领导体制变革的重大标志。从大司马一职，可以看到当时大司马集军政、军令权于一身，也就是军政军令合一。

　　（二）春秋战国时期军事领导集权体制的形成与重大变革

　　春秋战国时期的军事领导集权体制变革主要有三个方面。

　　一是周王室衰微，军事领导权开始下移。西周末年，随着周王室的王权不断衰微，一些强大起来的诸侯国不再按照周天子的规定来组建军队，而是不断扩军，使自己军事实力超过周天子；一些小诸侯国家也纷纷组建并扩充军队。大小诸侯国之间的争霸、兼并战争频繁发生。到春秋末期、战国初期，周天子权威衰落，军事统域领导权不断下移，各诸侯国家通过政治与军事改革，在政治和军事上确立了以诸侯国家为核心的集权领导体制。

　　二是战争指挥专业化、文武分职制度的建立。随着战争规模日益扩大，战争的专业化程度与复杂化不断地加强；又随着普遍征兵制度的推行和常备兵的建立，军队的作战指挥与平时的训练管理就必须要有专门的军事机构和专门的军事人才来统管。于是，各诸侯国家开始改革军事领导体制，实行“文武分职”“将相殊途”，逐步建立了武官系统。春秋末期，将军一职出现了，虽然将军和卿相原先是合一的，但是到战国中后期，将军就成为专职的武官了。

　　三是各诸侯国进行军事变革，军事领导集权体制建立。在春秋战国时期，各主要诸侯国虽然变法程度不同，但是在加强政治军事集权体制上是一致的。其中以商鞅变法实施最为彻底，影响也最为深远。首先，商鞅变法普遍推行了军功爵制。秦国通过商鞅变法废除了贵族分封制度、世袭世禄制度和军将皆命卿制度，实行俸禄制和军功爵制，将旧贵族的军权收归诸侯国君所有。军功爵制的推行打破了以往贵族垄断高级军事职官的局面，使下级军官与普通士兵都有机会晋升为将军，所谓“猛将必发于卒伍”就是这一制度带来的结果。另外，以俸禄制代替世袭制，以军功爵制代替军将皆命卿制度，打破了贵族垄断军事的世袭制度，让出身卑微和地位低下的人也有机会在战争中脱颖而出，受到国家重用，最终成为新兴阶级，成为社会变革的主要推动力量。其次，创立了虎符发兵制度，确保军权掌握在国君手中，由国君掌握军队调发和将帅任命。第三，实行了临时命将制度。君主不可能亲自指挥每一次战争的作战行动，因此需要将作战指挥权授予将帅，代君主而行之。为了解决这个问题，国君实行临时命将制度，国君将象征兵权的斧钺授予将军，代国君发布军令；将军被授予了斧钺，他发布的军令就具有合法性，在战场上也就有了指挥三军的权力，甚至握有对各级将吏生杀予夺的大权。当然，将军受命时也必须宣誓效忠国君。第四，推行了地方郡县制度。春秋战国时期，随着社会经济政治军事等诸种变化的发生，以往国野分治的贵族世袭采邑制度逐渐被废弃了，而新的地方行政制度——郡县制开始登上历史舞台。各诸侯国实行军事改革，收回卿大夫的封地与军权，收回他们的私属甲兵，在分邑地区实行郡县制，即郡县的主官由国君任命，不再由卿大夫世袭。同时推行军功制，按照军功授予官爵与俸禄。

　　（三）皇权专制下中央集权军事领导体制的创立与重大变革

　　秦始皇草创的军事领导体制奠定了中国传统军事领导体制的基石；汉唐时期，军事领导体制变革达到了中国历史上的高峰。从宋开始，军事领导体制变革开始走向了下坡路；到元明清则日趋僵化；直到辛亥革命推翻了帝制，中国军事领导体制又进入到变革新阶段。

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四、古代军事领导体制中的主要矛盾与变革

　　在皇权体制下，军事领导体制变革的核心是加强军权的集中统一领导。纵观封建社会时期的军事领导体制变革，一直存在着皇权与相权、集权与分权、皇权与将权、中央与地方、文官与武官、人治与法治等六大突出矛盾。由于每个朝代情况不一样，军事领导体制变革的内容、措施也各不相同。从总体上讲，在皇权体制下始终没有办法解决好这些矛盾，通常这些矛盾只是暂时得到了缓解；有时候则适得其反，造成矛盾激化，成为导致皇权体制崩溃、消亡的重要原因。

　　（一）皇权与相权矛盾及其变革

　　古代军事决策体制经历了以宰相为首的集体决策体制到皇帝最终成为军事独裁者的变革历程。皇权与相权的矛盾主要体现在对军事决策权的争夺上。古代皇帝并非一人说了算，以宰相为首的政府与皇权并立，既限制皇帝的权力，同时也参与国家重大军事决策，增加了军事决策的科学性。大体上讲，自秦以来，历代政府都设宰相，尤其是唐代宰相以集体制的形式出现，对于军事决策的科学性和对皇权的限制都起到了非常有效的作用。只是到了明朝才废除宰相，皇帝专权才越来越趋于极端。

　　古代军事决策体制大致经历了这样几个大的阶段性变革。一是以丞相为首的“三公”军事决策体制的创立。秦统一中国以后，设立了以丞相为首的三公九卿制度，丞相成为事实上的政府第一负责人，只对皇帝负责，即军国大事决策一般都由丞相决策，实际上就是以丞相为中心的领袖决策体制。汉代基本上是传承了秦的三公九卿决策体制。

　　二是以皇帝为首的“尚书台”决策中枢的形成。汉武帝时期，为了限制丞相的权力，汉武帝设立了内朝，以牵制外朝三公的权力，将丞相的权力转移到内朝的尚书台。汉武帝弱化丞相的权力，丞相有过失则由尚书责问、弹劾。汉武帝还设立了大司马，并在大司马前加上了大将军，骠骑将军等职位，对内掌握朝政，对外领兵出征。一时之间，内朝的权力压倒了外朝，中央的军事决策中枢开始由丞相转向尚书台，以丞相为首的三公已经沦为虚职，军事决策权因而转移到了皇帝手中。

　　三是从“尚书台”向“三省六部”集体决策体制的重大变革。在东汉灭亡后的魏晋南北朝，形成了三省六部制的雏形。隋唐时期，形成了由中书省决策、由门下省审核、由尚书省执行的政治体制。“三省”长官都是宰相，共议军国大政，“三省”长官有时多达几十人，便于集思广益、集体决策。实际上，这是以宰相集体制代替了以前的丞相领袖制。盛唐时代的三省六部制既保证了政府对全国军政事务的高效处理，又抑制了相权的过分膨胀，在皇权和相权之间找到了恰当的平衡。

　　四是从三省六部制到“中书—枢密院”军事决策体制变革。在五代十国时期，中书省一直是各国的决策中枢。到北宋时期，宋太祖赵匡胤为了解决藩镇割据弊端，变革军队领导体制，让中书省与枢密院分掌文武二柄，规定凡正式送中书“机事”（“机事”即重大军事机密事件）要送枢密院，形成了中书、枢密院共同决策的体制。元朝的军政决策体制大致继承了宋朝，同时也糅杂了本民族旧俗旧制，如薛怯（近卫军）制度。薛怯即元代皇帝的贴身侍卫，辅助皇帝进行军政机密决策。

　　五是明太祖废除宰相制度，内阁成为事实上的军事决策中枢。明洪武十三年(1380年)，明太祖朱元璋以“图谋不轨”罪诛左丞相胡惟庸，并下令废除了在中国历史上沿袭1500多年的宰相制度。朱元璋命令六部直接由皇帝领导，皇帝总揽朝纲，兼并了相权，事皆亲决。军事决策权由皇帝一人决断，事实上是不可行的，最典型的事例就是与蒙古瓦剌土木堡之战，明英宗听从太监王振的可笑决策，结果导致明朝几十万大军溃不成军，明英宗自己也被敌军俘虏。可见政治制度改革上的倒退也会导致军事体制的落后与僵化。由于皇帝没有能力独自决策繁重的军国大事，仍然需要决策辅助者，明太祖设立了内阁大学士，以辅佐其军政大事决策。此时的内阁大学士就相当于皇帝的首席军事顾问。内阁大学士职能扩张并成为了宰辅，最终演变为事实上的军事领导决策中枢。但内阁成员品制不高于正五品，远远低于六部尚书的正二品，所以内阁是名不副实的。皇帝之所以这样做，一方面可以避免内阁专权，另外一方面又可以控制政府。伴随着内阁制兴起以及司礼监出现，二者对柄机要，互相牵制，导致明朝中后期宦官专权，祸国殃民。

　　六是皇权最终削夺相权，成为军事决策的独裁者。清朝建立，少数民族满族入主中原，仿照明朝设立了六部与内三院，加强皇权。康熙帝在内朝设立了南书房，将军政权力控制在自己手里。雍正帝出于对西北用兵处理紧急军务的需要，从内阁中精选缜密者建立了办理军机处，辅佐自己处理军务，总揽军国大政。后来军机处逐渐成为清朝军事领导决策中枢，直到清朝灭亡。实际上，军机处是由皇帝控制的私人秘书处，军机大臣都是由皇帝从内阁、六部、理藩院等部门选择并且钦定，他们并非常设人员，都是兼职的，且不授予品级和俸禄。军机处的军事决策无需经过内阁，直接发布相关部门与主事官员，可见皇权凌驾于内阁之上。乾隆皇帝继位后，进一步扩大军机处，满汉各半，军国大计都通过军机处进行决策。

　　从以上皇权和相权的相互斗争来看，皇帝是最终的胜出者。皇权最终代替相权，独揽军国大政，发展到了不受限制和不被制约的地步。

　　（二）集权与分权矛盾及变革主要措施

　　古代军事领导体制经历了从集权体制到兵权分离与制衡的变革历程，主要包括两个方面。

　　一、分设民政与军政机构使之相互“维制”（约束制衡）。从秦始皇开始，在中央就设立了“太尉”。太尉是中央最高军事官职，将军政权从宰相行政权力中分割出来。宋代统治者则实行中书与枢密院两院制度，各持“文武二柄”，使枢密院军政权与中书省行政权互相制约。

　　二是将调兵权、指挥权与统兵权分属于各部门，使之相互制约。通过建立虎符制度（后来发展为符节制度），将调兵权集中在皇帝手里；通过实行临时命将制度，将军队指挥权控制在皇帝手里。宋朝则将调兵权、指挥权和统兵权分别由不同的部门和官员统帅，比如由枢密院掌握虎符，有了虎符才能够调兵。宋朝还成立了殿前司、侍卫亲军马军司、侍卫亲军步军司，合称“三衙”，负责训练管理军队，拥有统兵权；而在发生战事的时候，皇帝通过命将制度让帅臣指挥军队。枢密院、三衙、帅臣各自互不同属，都要向皇帝负责，确保了军权掌握在皇帝手中。

　　（三）皇权与将权矛盾及其变革措施

　　在皇权专制的集权政治制度下，家天下的统治方式决定了君将之间的矛盾是难以调和的。在古代，如何处理君将关系，做到既要用好武将，又要防止武将专权，是历朝统治者改革军事领导体制的重要内容。用将驭将矛盾是古代军事领导体制变革要解决的重要问题，历代统治者都希望通过改革不断协调君将关系，使之达到最佳状态。但是随着皇权专制极端化，皇权对武将的控制越来越严密，最终严重制约了将帅积极性。在君将关系上，我国古代军事领导体制经历了从“将能而君不御”到“将从中御”的变革。一方面，皇帝使用将帅，赋予将帅战场指挥权；另一方面，皇帝加强对将权的控驭，限制将帅权力。自秦以来，历代王朝都重视将帅使用，选贤任能。秦国能统一六国，一个重要原因就是善于引进、选拔、信任和重用军事人才。汉武帝为了反击匈奴，积极倡导习武，选拔了大批能干的将才。唐太宗在用将方面也有独到的思想，认为“为政之要，惟在德人”，同时他也加强对将权的控驭，以防止将帅拥兵自重。随着封建专制的极端化发展，为了保证皇帝对军队的绝对控制，有些皇帝将军事所有权与指挥权混为一体，任意干涉限制将帅在战场上的自主指挥权。如宋朝皇帝直接干预将帅的临阵指挥权，每遇战事不仅亲自指授方略，而且还授予作战阵图，不给将帅临机行事的权力，导致宋军在同辽、西夏、金的作战中连连失利。

　　（四）中央与地方的矛盾及其变革措施

　　自秦统一中国以后，历代统治者在加强中央军建设和控制地方的同时，逐渐建立起了中央控制地方的军事领导体制。在中央和地方的关系上，经历了从地方分权的分封制到中央集权的郡县制的变革。一是在地方实行郡县制度，以代替分封制。二是地方各级的军事官员由中央任免并对其负责。三是建立以文驭武的地方统军制度，郡守掌握全郡的军政大权，郡尉要受郡守的领导和节制。四是加强中央军的建设，以牵制和控制地方军队。

　　（五）文武关系的矛盾及变革措施

　　在文武关系上，主要经历了从“文治武功”到“以文治武”的变革历程。主要表现为：一是最高军事武官置于中央政府宰相之下，二是地方郡县等军事主官要服从郡太守的领导，三是最高军事领导机关枢密院长贰（正副职）由武官变为文官，实行文官领军制度。

　　（六）人治与法治的矛盾及变革措施

　　在人治与法治的关系上，经历了从“事皆决于法”到“出于法令之外”的变化过程。要巩固军事领导体制变革成果，最有力的保障手段是法治，但是在中国皇权专制的政治体制下，皇权往往试图摆脱法治的框架，凌驾于法治之上。从封建政治理论上讲，皇帝是至高无上的统治者，不仅拥有国家最高行政权，而且掌握着国家最高的立法权和司法权，即皇帝旨意具有最高的法律效力，皇帝是国家的唯一权威。在皇权与司法权的关系上，皇权最终置于司法权之上。宋朝以后，随着封建皇权专制的发展，皇帝可以随意补充修改甚至废弃军事法律，领导军事往往“出于法令之外”。

　　在中国古代军事领导体制变革过程中，这六对矛盾的发展越来越失衡：一是在皇权与相权斗争中，皇权兼并相权，成为军事决策的独裁者；二是在集权和分权的关系处理上，对上军权越来越集中，对下则越来越分散，缺乏中间层次横向的联合；三是在皇权与将权的矛盾处理上，则从“将能而君不御”发展到“将从中御”；四是在中央与地方的关系上，中央对地方的控制越来越严格，地方完全置于中央之下；五是在文武关系的处理上，将以文治武发展到极端，导致文武关系的失衡；六是在人治与法治的关系上，依靠法律控驭军队，但人治往往超越法治。

　　这些变化虽有利于维护皇权专制的统治，但是却对国防和军队战斗力的发挥产生了一系列的消极影响。最终使中国的军事变革远远落后于世界。

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五、古代军事领导体制变革总体特点及历史影响

　　中国古代军事领导体制变革是在以小农经济为主、游牧经济为辅的社会经济结构中进行的，是和皇权专制、中央集权政治制度相适应的，呈现出高度集权性、早熟性、内敛性、民族杂糅性的特点。

　　古代皇权政治体制越来越趋于集权性，军事领导体制的变革也越来越趋于集权性。

　　中国古代农耕经济的稳定性与中央集权的封建专制制度的早熟性，使孕育于其中的军事领导体制也呈现出早熟性。公元前221年，秦始皇统一中国，建立了高度集中统一的军事领导体制。与这一制度相适应，秦始皇还创立了一整套内容丰富、行之有效的军权领导与管理思想，并为后世历代统治者所遵循。一是军权集中原则，二是文武分开原则，三是兵权分立原则，四是以文治武原则，五是中央严格控制地方。这一系列军事领导管理与指挥思想，对历代王朝统治及其军事领导体制的变革起到了积极的指导作用，使得中国古代军事领导体制的形成及不断变革，无论是在思想还是在实践上都要比欧洲早。

　　从总体上讲，古代军事领导体制变革的目的是维护国家内部稳定与政治统一，具有防御性与保守性的特点。历代统治者大都以文治为主，维护内部统治稳定。即使是盛唐时期的军事领导体制的变革也是守土型，而非进攻型，平时以文治为主，文官地位很高，战时才重用武官和武将。总体上是文人执政，非武人政府。因而在军事领导变革上，体现出内敛性、防御性的特点。

　　历史上汉民族一直面临着这样一个问题：北方游牧民族总是向以中原为核心的汉民族地区不断渗透，他们凭借其强大的骑兵优势向南侵扰并试图入主中原，这似乎成为农耕民族无法摆脱的历史宿命。然而当北方游牧民族通过征服战争成为统治者后，往往抛弃其落后制度，主动学习汉民族的先进军事制度和思想文化，逐渐形成了具有民族杂糅性的军事领导体制，最终的发展趋势还是以汉民族军事领导体制为主流。北周“八柱国大将军”制度，元朝薛怯制度，清朝军政合一的八旗制度、议政王大臣会议制度，都具有鲜明的民族杂糅性特点。

　　古代军事领导体制变革产生了深远的历史影响。其积极的一面是，有利于维护国家的大一统局面；有利于统筹管理，调动资源；有利于实施统一集中的指挥；有利于克服地方藩镇拥兵自重的弊端；有利于维护国家统一与社会稳定；有利于促进民族的融合与进步。其消极的影响是，军权过度集中成为军队战斗力的桎梏；军权过度分割不利于军队的统一指挥；皇帝过度御将，导致将帅失去积极性；中央过度控制地方，导致地方军力的虚弱；军事体制日益僵化制约了军事思想的创新与发展。

六、古代军事领导体制变革的规律

　　第一个规律是，军事领导体制变革要适应战争形态的演变与战斗力发展要求。

　　中国古代长期处于冷兵器时代以及冷兵器与热兵器并用时代。在漫漫历史长河中，由于新的军事技术在军事领域广泛应用，引发过步兵革命、骑兵革命、火药革命以及晚清时期近代机械化革命，改变了战争形态和作战方式，引发了军事领域尤其是军事领导体制的一系列变革。但与同一时期的世界各国相比，中国在发明火药后没有实现火药革命，仍然停留在冷兵器为主的时代，战争形态没有根本变革，因此军事领导体制改革范围有限，没有出现大变革。总体而言，在唐代以前，军事领导体制变革基本上适应了战斗力的发展，是军事领导体制变革上行期；唐代以后军事领导体制变革则越来越趋于僵化，没有大的进步举措，到晚清时期已经严重阻碍了战斗力的发展，属于军事领导体制变革下行期。

　　第二个规律是，军事领导体制变革与经济、政治发展密切联系。

　　古代军事领导体制变革与政治和经济发展是相适应的。历代统治者几乎都把富国强兵作为根本国策，因而积极倡导和大力实施与富国强兵目的相结合的军事体制的改革。富国强兵离不开整个社会的经济政治发展，而军事体制变革如何推进富国强兵，也要受社会经济政治发展水平所决定，是根据当时社会条件的不同阶段、不同需求而展开的。

　　第三个规律是，军事领导体制变革的核心是确保军权集中统一。

　　在加强军权集中统一的过程中，往往涉及两个核心问题：一是集权与分权的问题，一是养兵与用兵统合的问题。这两个问题解决得好坏，直接关系着军事领导体制变革的成败。

　　从集权与分权问题上看，秦、汉、唐代的改革者对集权与分权有较好的处理；但从宋代开始，在集权与分权的处理上就失去了平衡，改革往往造成对上军权过度集中，对下兵权过度分散；明清两代继承了宋代的军事领导体制，总体上看，对上军权更加集中，对下则更加分散。

　　在养兵与用兵问题上，中国历史上的养兵与用兵大都是分开的。但是在汉武帝时期，为对抗匈奴，汉武帝设立大司马，凌驾于大将军、骠骑将军等之上，既掌握军政又对外领兵出征。如汉武帝授予卫青和霍去病大司马大将军，有利于集中统一管理和集中指挥部队。汉武帝之后，由于大司马专权，所以后继统治者很快废除了这个制度。唐代是养兵用兵关系处理得最好的时期，中央除了设立了专门的军政机构——兵部，还设立了专门的军事指挥机构——十二尉，两者互相牵制，相互配合，共同开创了大唐的军事盛世。

　　第四个规律是，军事领导体制变革与军事法律法规制度相配套。

　　古代中国推行法制由来已久。秦始皇统一全国，建立中央集权的统一国家以来，就以法制治国，主张“事皆决于法”。之后历朝历代都遵循这一原则颁布军事法律，为军事指挥与管理活动提供行动的法律依据。此外，古代军事法律制度也是巩固军事改革成果的可靠保障，如商鞅推行的耕战制度、二十等军功爵制等，均使秦社会有法可依。

　　第五个规律是，军事领导体制变革实质上是思想文化的变革。

　　军事领导体制改革实际上是军事权力的重新分配，涉及各方利益，因此改革必然会面临阻力。如果不从思想文化上革新，不从思维方式上革新，不从领导策略上革新，改革就不会取得真正的成功。制度归根结底还是靠人来执行的。如果不改变人的思想文化观念，再好的制度也形同虚设，起不到应有的作用。军事领导体制改革是军事改革中攻坚的最后一步，要推行下去，必须从思维层次上实行真正的革新。比如，商鞅变法之所以成功推行，就是因为秦孝公有开放的思维和改革的意识；而改革大业在秦惠王、秦昭襄王、秦始皇等后继者的领导下继续推行，也是因为他们不因循守旧，勇于改革创新，勇于解放思想，能够与时俱进。

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七、古代军事领导体制变革的现实启示

　　我国传统军事领导体制成熟较早，持续时间长达两千年之久，有许多成功的经验与做法，值得我们批判性借鉴与继承，古为今用。与此同时，我们还应结合我国国情军情，适应信息化战争要求和军队改革发展的规律与趋势，借鉴吸收西方国家军事领导体制改革的经验教训，洋为中用。历史证明，军事变革最大的难题就是领导体制改革，古代军事领导体制变革对我们当前深化军事领导体制改革可以提供以下几点启示。

　　第一，深化军事领导体制变革要与打赢信息化战争、提高联合作战能力相适应。

　　随着当代战争形态由机械化向信息化转变，一体化联合作战成为未来信息化战争的基本作战样式。我们必须要把握信息化战争的特点规律，适应战争形态的变化，变革那些不适应信息化战争的军事领导指挥体制的部分，不断地提高军队打赢信息化战争的能力。

　　历史经验告诉我们，军队领导体制变革的制度设计中要充分地考虑军队的战斗力，提高战斗力是我们思考军队体制改革问题的首要出发点。我军正在推行的军事领导体制改革就是针对这些突出制约战斗力发展的体制性矛盾，将提高联合作战能力作为军事领导体制改革的着力点而进行的重大变革。当前我军在军事领导体制变革上尽管已经构架了适应信息化战争的体系框架，但是还有许多具体的问题有待解决。

　　第二，深化军事领导体制改革要与当前的政治体制、经济发展相适应。

　　军事领导体制变革是与政治体制和国家经济发展紧密联系的，其根本目的是为了服务于统治阶级的政治、经济利益。军事领导体制变革是政治体制变革的一部分。我们所进行的政治体制改革要有利于党对国家的全面领导，而军队领导体制改革可以推动政治体制的改革。历史证明，成功的军事领导体制变革会促进政治体制的日趋完善，相反，日益僵化的政治体制也会严重制约和影响军事领导体制的变革。

　　进入新世纪，习近平主席提出了富国与强军相统一的思想，并把坚持走中国特色军民融合式发展道路作为国家的重大发展战略，因此在新时期深化军事领导体制改革要与当前政治体制经济发展相适应。

　　第三，深化军事领导体制改革的核心是加强党对军队的集中统一领导。

　　古代军事领导体制变革的实践告诉我们，加强对军队的集中统一领导是维护国家长治久安的根本保证，也是军队改革和建设应遵循的一条根本原则。习近平主席指出，军事领导指挥体制改革“历来具有高度的政治敏感性”，对此我们一定要有清醒的认识。在改什么、不改什么的问题上，要有战略定力，不能在根本问题上出现颠覆。改革不是改向，变革不是变色。在我军领导管理体制的改革中，要坚决防止别有用心之人借改革之机鼓吹军队非党化、国家化，要确保党对军队的绝对领导。深化军队体制改革的基点是确保军权的高度集中统一，在改革过程中首先要处理好的一对关系就是集权与分权的矛盾。集权与分权的矛盾是我军“大陆军”合一型指挥体制所特有的矛盾问题，原有的“四总部”权力过于集中，客观上不利于军委的集中统一领导，而且总部领帅机关高度集权，与联合作战指挥权适度分权的要求也不相适应。加强中央军委的集中统一领导，提高联合作战指挥机构的联合指挥能力，必然是军改的核心所在。

　　当前，世界战争形态发生了质的变化，信息化战争的实践证明，管理系统和指挥系统分离制度更适合战斗力发挥，更符合现代战争的特点。指挥系统专司作战便于平战转换，快速反应，最大限度地掌握作战指挥权。军队管理领导系统专注于建设管理和保障，集中精力抓好军种建设，更符合军队建设特点。各系统各司其职密切配合，确保作战研究牵引军队建设，实现作战指挥和建设保障协调发展。但是在军政与军令分合的问题上，分离并不是绝对的，合一也不是绝对的，分合的关键在于适度，实质上是为了更好地联合，是实现联合的有效手段。当前军事领导体制改革按照军委管总、战区主战、军种主建的思想进行，基本上确立了相应的领导机构与相关机制，适应了未来打赢信息化战争的要求。但是在分合问题上，仍然有一些具体的权力划分问题需要进一步解决。

　　第四，深化军事领导体制改革，必须实现以法律规范军事权的现代运作模式。

　　历史实践证明，军权只有在法制化轨道上才能够有效防范权力滥用与失控现象的出现。此次深化军事领导体制改革，对法律建设的需求显得非常突出。军队领导体制改革已经构建了基本的框架，但是如何保障这个庞大的体系结构正常运转，仍然需要通过立法来予以解决，即军队领导体制变革成果必须通过一系列的法律制度予以巩固和保障实施。首先要健全宏观性的指挥法规体系，对总部、战区、军种机构设置和职权划分以及相互关系等做出明确的法律规定。其次要健全综合性的指挥法规体系，明确各级领导与指挥机构的设置、职责、权限和指挥关系。三是要建立相应的政策制度体系，如为了解决军队改革期间引发的人才流失问题，需要制定相关政策制度确保改革能保留住人才。四是加强军费管理制度建设，确保军费能够用在刀刃上，能够用在提高部队的战斗力上。五是加强军队文化软实力建设，对军事技术进步、军队反腐等制定法律、法规和政策，不断完善领导管理制度体系。六是健全各项运行机制，强化督促检查工作机制，强化纪检、巡视、审计、司法监督的权威性，推进决策、执行、监督权力之间相互协调，相互制约，构建严密的权力运行机制和监督机制。

　　第五，深化军事领导体制改革首先要创新思想观念。

　　当前我们应排除僵化保守安于现状的心态，打破利益固化的藩篱，大胆改革，勇于创新，找准改革的方向和着力点，提出新思路，拿出新举措。只有改变思想，让创新思维成为一种习惯和本能，我们才能以求新求变的活力，冲破守成的暮气，开拓出新的天地。

　　（中国人民解放军装甲兵工程学院  张有凤）