南海问题形成和演变的原因

　　南海问题非常复杂，国内、国际舆论众说纷纭。为什么南海问题会越来越激烈？它的背后到底有什么动因？其他相关国家到底有哪些考虑？如果对南海问题进行总体回顾，就可以发现无论是在国内话语体系还是国际话语体系解释中，其实都存在一些不衔接之处。在我看来，南海问题的成因不能从单一视角解释，而应该从多维的、系统的视角去考察，只有这样才能得到更加客观、全面、准确的理解。这些视角应该包括历史、外交、经济、军事和法理五个方面。今天，我将从这五个方面和大家谈谈南海问题形成与演变的原因，以及对南海问题的趋势判断和对策思考。

一、历史视角：战后秩序安排的破坏

　　从历史角度看，南海问题归根结底是战后国际秩序和相关领土安排不被尊重甚至被破坏的结果。历史上本无南海之争，南海之争是殖民主义埋下的祸根。二战后，国际秩序对南沙群岛、西沙群岛的领土归属本来进行了妥善安排，但是随着冷战的到来，又使战后局势出现了某些变化。这是南海问题出现的大概历史脉络。

　　近年来，中国政府在南海主权宣示上，已经公布了很多中国拥有南海诸岛领土主权的史料证据。国家海洋局与相关单位合作设立了中国（海南）南海博物馆，专门收藏和展出与南海的历史、文化和自然资源有关的文物，重点展示中国对南海拥有主权和对文化遗产的保护。中国最早发现、命名、开发、经营南海诸岛，并持续行使主权管辖。根据国际法，持续性主权管辖对一个国家的领土宣示有非常重要的作用。中国有证明对南海诸岛，包括南沙群岛、西沙群岛等主权的比较完整的历史证据链。

　　1933年，殖民越南的法国派舰艇侵占了南沙诸岛一些岛礁，引起了中国政府的强烈反对，这就是历史上的九小岛事件。九小岛事件为南海问题埋下了祸根，因为现在越南主张应该由它来继承当时法国的南海岛礁主权，但是实际上，根据后来法国政府公布的档案材料证明，当时法国政府已经放弃了对于南海岛礁的主权主张，而且法国并没有持续地对南海岛礁行使主权管辖。20世纪30年代，日本实行扩张主义、军国主义政策，搞了一个所谓的“南下战略”，把南沙群岛作为控制东南亚以及南下进入大洋洲的非常重要的跳板。在“南下战略”实施之前，日本的一些个人已经在开发南沙群岛的资源，为日本政府的后续侵略政策做了铺垫。南下战略的实施，导致日本对南海问题的介入非常深。因此从历史上看，日本在南海问题上也并不是旁观者。法国和日本对南海的侵略行为，遭到了当时中国国民政府的强烈反对，无论是官方还是在民间，都举行过比较大规模的抗议活动。1935年，国民政府定名南海诸岛，进一步强化中国对南海的主权宣示。

　　二战以后，规定战后秩序的主要文件有两个，一个是《开罗宣言》，另一个是《波茨坦公告》。1943年，中、美、英三国签署的《开罗宣言》明确提到：“三国之宗旨在剥夺日本自1914年第一次世界大战开始后在太平洋所得或所占之一切岛屿，在使日本所窃取于中国之领土，例如满洲、台湾、澎湖列岛等，归还中华民国。”“日本所窃取于中国之领土”当然包括南海诸岛。1945年中、美、英发布的《波茨坦公告》强调“《开罗宣言》之条件必将实施，而且日本之主权必将限于本州、北海道、九州、四国及吾人所决定其他之小岛之内”，重申了《开罗宣言》的主张，并且进一步明确限定了日本的领土主权范围。这两个文件对战后领土秩序安排作出的明确规定，显然涉及到南海诸岛方面，也就是强调南海诸岛在过去被日本侵占，战后必须归还中国。当时国民政府采取了很多宣示南海领土主张的措施，包括派遣海军前往收复南沙和西沙群岛。太平岛、永兴岛、中建岛等岛屿，就是由当时参与收复的国民政府舰队的太平舰、永兴舰、中建舰而命名。王毅部长曾经说，“中国和美国当时是盟友，中国军队当时是坐着美国的军舰收复南沙群岛的”，指的就是此事。1949以后，中华人民共和国继承了国民政府对于南海诸岛的主权，并且一直到现在，无论是大陆还是台湾无不强调中国拥有南海诸岛主权。从理论上讲，南海诸岛的主权问题当时就已经解决了，没有任何可以引起纷争的地方，当时其他国家也没有提出异议。

　　随着冷战的到来，局势发生了变化，南海主权被打上了深深的冷战烙印。为什么这么讲？第一，主导国际秩序的美国在冷战时的态度发生了改变。根据现在已经公布的美国国务院、国防部档案文件可以看出，当时美国担心一旦共产主义中国控制了南海诸岛，就会对它这个世界霸权的航行自由、对它在亚太地区的战略影响力形成干扰或者产生排挤，所以美国改变了之前支持中国政府拥有南海诸岛主权的政策。美国出于冷战大格局的考虑，抛出了南海主权未定论。主权未定论体现在《旧金山和约》和《日台条约》两个条约上。1951年由美国主导签订的《旧金山和约》称，“日本放弃对南海群岛与西沙群岛之所有权利、名誉和请求权”，但是没有说明南沙群岛等领土归属，遭到中国政府反驳。1952年由台湾当局和日本签订的《日台条约》称，“日本也已放弃对台湾及其澎湖群岛以及南海群岛及西沙群岛之一切权利、名誉和要求”，也没有明确南海主权归属。美国抛出的南海主权未定论，其实是完全站不住脚的，因为它背离了自己在《开罗宣言》《波茨坦公告》中的一贯政策。但是，美国抛出南海主权未定论，确确实实给后来的南海问题造成了干扰和影响。

　　第二，冷战期间，在美国的默许与纵容下，越南的南越政府侵占了很多南沙岛礁。但是北越政府，也就是后来统一整个越南的越南民主共和国政府，当时是支持中国政府拥有南海领土主权政策的。1958年，中国发布《中华人民共和国政府关于领海的声明》，提出“西沙群岛和南沙群岛是中国领土，适用领海宽度12海里主权范围”。时任北越政府总理范文同10天后给中国政府总理周恩来发了一个照会（范文同照会），该照会说：“越南民主共和国承认和赞同中华人民共和国一九五八年九月四日关于领海决定的声明。越南民主共和国政府尊重这项决定，并将指示负有职责的国家机关，凡在海面上和中华人民共和国发生关系时要严格尊重中国领海宽度为十二海里的规定。”北越政府统一了整个越南以后，越南政府的政策就变卦了。在当时特殊的冷战格局背景下，越南政府说自己不好放弃从南越继承过来的主权和主张。

　　第三，菲律宾成为冷战时期南海问题的重要原因。2016年，在由菲律宾单方面提起的南海仲裁案结果发布以后，中国政府明确申明，菲律宾的主张是非法的。菲律宾参与南海主权纷争，起源于一个叫克洛马的航海冒险家，此人文化水平不高，但是胆子特别大，喜欢冒险。他成立了一个航海培训学校，学员航海的时候，发现了南沙群岛的很多无人岛屿。当时，无论是大陆政府还是台湾海军实力有限，无法对南沙群岛进行常态性的巡航或驻扎。因此，克洛马在1956年宣布他发现了一片无人岛无主地，根据国际法建立“自由王国”，自己为这个王国的国王。实际上，这是非常可笑的闹剧。中国大陆政府和台湾政府对此都提出抗议，而且菲律宾政府一开始也予以否决。台湾国民党政府还把克洛马抓了起来，克洛马为此写了一个非常诚恳的忏悔书，为自己的错误行为道歉，表示下次再也不敢了。可是获释以后，克洛马继续炒作他的所谓“自由王国”。现在菲律宾政府的很多主张，都是从克洛马这里来的。

　　在冷战格局背景下，美国默许、鼓励南越政府、菲律宾等侵略中国南海主权的行为，特别是美国抛出南海主权未定论，为日后南海问题也埋下了祸根。从历史演变情况来看，南海问题是跟各国政权的合法性紧密相关的。从国际政治角度看，南海领土主权是战后国际秩序的安排。从各国内政角度看，南海主权问题涉及到大陆、台湾两岸关系，在越南、菲律宾方面，也涉及到各自国内问题的延伸和发展。特别是这些年来，越南政府采取不断宣示、申索南海诸岛主权的政策，把自己绑在国内民意的战车上骑虎难下。菲律宾前政府——阿基诺政府也不断地挑起、煽动国内民意，为其政策调整增加了难度。南海问题作为一个主权问题，涉及到相关各国政府在国内执政的合法性，涉及到国家安全和国家核心利益，因而达成妥协的难度就会比较大。

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二、外交视角：域内外力量各怀鬼胎

　　南海问题本质上是中国和地区相关申索国之间的主权争议，但实际上是出于南海地缘位置的重要性。由于美国、日本等在历史和现实上都与南海具有不可切割的利益，因此它们也对南海提出了自己的利益主张，成为卷入南海问题的主要域外国家。这些国家跟域内东盟申索国相互交织串通，加剧了问题的复杂性，导致南海问题迟迟难以得到妥善解决。

　　（一）美国

　　美国对南海问题的主张经历了一个由中立到幕后操盘再到直接操刀的过程。奥巴马政府主张所谓南海航行自由，在南海仲裁案上做手脚，美国政策变化的背后动机是什么？南海问题跟美国到底有什么关联？

　　美国首要的政策动机就是为了巩固其海洋霸权，确保其舰队在南海的航行自由。在美国的军事霸权和经济霸权体系中，海上霸权是它非常重要的支柱。美国的海权观是从大英帝国继承下来的，非常强调海洋控制权。美国担心中国崛起改变地区力量平衡结构、冲击美国海上霸权、影响美国力量投射和美国对其他国家的安全承诺。特别是进入21世纪以来，美国深陷反恐战争，包括阿富汗战争、伊拉克战争等等，它对东南亚地区的投入相对不是特别多。中国跟东盟的关系则在经历了“黄金十年”之后，现在又进入了“钻石十年”，中国各方面的影响力都在上升。因此美国非常担心中国会在这个地区构建一个把美国排除在外的安全体系。所以，美国的首要动机就是要通过介入南海问题来强化和巩固它的海上主导权。

　　美国的第二个政策动机是对华战略疑虑加深，希望借亚太力量再平衡对中国发展进行海上牵制。中国经济保持了历史上罕见的持续稳定高速增长，综合国力持续上升。综合国力既包括经济实力，也包括军事实力和战略影响力。美国在外交战略上，始终在寻找自己的敌人，在冷战时期，它的敌人是苏联。苏联解体后，它又在寻找下一个敌人。我们不能简单地说美国认为中国是它的敌人，但是至少已经要把中国作为它的潜在竞争对手，实际上，在中国跟美国的交流中，美方也经常毫不掩饰地说他们非常担心中国的战略意图。美国有这样的战略认知，部分原因是出于中美文化的截然不同。美国不理解中国将会怎样发挥自身的影响力，所以对中国采取制衡策略。怎么制衡呢？选择南海问题作为一个重要抓手。选择南海问题对华制衡，美国认为自己有这样几个优势。一是海上霸权优势。美国的海上实力远远超过中国。二是声誉优势。美国支持的地区申索国都是东南亚小国，中国跟这些申索国相比是大国。当大国和小国之间出现争端，人们普遍会有同情小国的心理。美国觉得它介入南海问题，挑起几个小国来制衡中国，自然占据了道义优势，可以对中国的国际声誉造成负面影响。三是低成本优势。中国与东盟在各个方面推行紧密合作、共同发展的政策，包括海上丝绸之路，是中国对外开放合作的非常重要的地区。美国通过挑动和激化南海问题，自然可以把中国、东盟合作搅黄，就可以低成本地制衡中国。

　　美国的第三个政策动机是巩固和提升地区军事同盟，强化同盟体系。历史上菲律宾是美国同盟国。美国对该地区提供一些海上安全公共产品，包括对菲律宾等的一些安全承诺。美国通过介入南海问题，可以强化它的“大哥”角色地位。

　　在政策实践上，美国采取了很多的举措介入南海。在外交层面，美国官方经常性地提及南海问题，特别是在跟中国交往包括双边对话的时候，美国言必提南海问题。虽然特朗普政府上台以后，南海问题可能不再是美国亚太安全战略的首要问题，排序有所靠后，但是美国政府包括智库始终还是将南海问题作为介入该地区事务的一个非常重要的抓手，继续进行外交上的炒作，对中国横加指责。特别是在奥巴马政府时期，美国首次强调中国南海划界断续线不合法，提出中国岛礁建设是在南海搞军事化，把南海仲裁案跟国际规则挂钩等等，都是美国设置议题引导话语权，通过舆论造势，对中国进行攻击。美国还鼓励日本、澳大利亚、印度等更多国家介入南海问题，试图把中国置于国际孤立境地。在地区安全架构层面，美国趁势布局，提升对相关国家的军事援助、海上执法力量的援助，与相关国家进行军事演习，巩固和强化与越南、菲律宾等国的安全合作，扶持它们来制衡中国。在规则层面，美国在断续线问题上表态，要求中国澄清断续线；在“南海行为准则”方面表态，反复敦促中国加速行为准则谈判出台；在南海仲裁案问题上多次施压，要中国遵守仲裁结果；也就是在地区规则建立方面，美国对中国形成很大的舆论压力。在战略层面，美国把南海问题作为考验中国国内舆论、考验中国能否和平发展的试金石，考察中国到底是采取咄咄逼人的政策还是尊重国际规则，从而使自己占据国际道义的优势。实际上，这是完全站不住脚的。在军事层面，美国在强化自身军事力量在南海存在的同时，扶持地区盟国和伙伴国开展所谓的航行自由行动，挑战中国的权利主张。美国极力从外交、舆论、政治、地缘、军事等方面介入南海问题，且介入程度不断加深，这也是导致南海问题迟迟得不到解决的一个非常重要的原因。

　　（二）日本

　　日本始终在南海问题的产生、发展、演化背后扮演煽风点火者的角色。它的政策动机首先是为了避免南海航道受制于中国。日本是贸易大国，它的对外贸易非常依赖于海上通道的安全。日本担心中国管控南海诸岛以后，会对它的海上通道安全造成影响。第二，日本还希望将东海划界问题和南海问题联动起来，分散中国在东海方向对它形成的压力。这几年中国的军事实力、海上执法实力都得到大幅提升，并且有进一步提升的空间。日本认为，在东海方向它面临着中国的很大压力，如果它把南海问题挑动起来、炒热起来，中国就不得不把相当的精力放在处理南海问题上，从而会缓解它在东海方向的压力。第三，日本认为把东海、南海问题挂钩，可以给日本更大的国际话语炒作空间。第四，可以借此换取美国在东海方向的安全承诺。美国奥巴马政府实际上首次明确钓鱼岛在《美日安保条约》覆盖范围之内。日本追随美国介入南海问题，可以使它与美国在东海问题上达成交易。第五，安倍政权非常有野心，要使日本成为一个政治大国、军事强国，安倍政权希望借南海问题的机会，推动日本防卫力量走出去。实际上，这也是安倍政权对华战略心态的失衡。

　　在政策实践层面上，日本跟美国有异曲同工之处。首先是在中国周边挖墙脚，大幅提升对越南和菲律宾的海上安全合作。其次是借助各种国际舞台对中国抹黑，2016年，在日本举行的G7峰会上，日本就南海问题大搞国际舆论炒作。日本在南海问题上表现出的热情程度，甚至超过了东南亚地区的南海主权申索国。2016年南海仲裁案结果出来以后，日本在第一时间第一个出来表态，要求中国遵守南海仲裁案的结果。在东盟系列峰会上，日本都非常活跃，拉拢其他国家就南海问题进行表态。第三，唯美国马首是瞻，将中方南海东海政策相挂钩。日本时不时地释放信号说要跟美国联合巡航南海、日本军事力量要更多更频繁地在南海地区活动。所以日本在南海问题上，总是在煽风点火，唯恐天下不乱。

　　（三）印度

　　印度也在越来越多地介入南海问题，成为南海问题的相关方，这是由印度对华策略及其在东南亚地区的外交策略决定的。

　　印度的政策动机有三点。第一，将南海问题作为帮助它提高自身在国际舞台上的能见度、话语权的一个抓手，推动它的东线政策不断发展。印度已经从原来的“向东看”，变成了现在的“向东干”；原来“向东看”更多的是经济层面，现在“向东干”则包括外交、战略、军事各个层面。印度这么做，目的是谋求在地区事务上发挥更大的作用。第二，印度试图借南海问题围魏救赵牵制中国。印度认为，中印面临战略竞争态势，中国在陆地边界划分争端中对印度具有优势，而且中国在印度洋地区的力量在增强，影响力在不断地上升。印度如何制衡中国？很多印度国内的战略学者提议，印度应该介入南海问题，对中国进行围魏救赵的牵制，通过介入南海问题牵制中国。第三，印度这几年也在搞蓝水海军建设，介入南海问题，也是印度进行蓝水海军建设的自然延伸。

　　从政策实践层面看，莫迪政府上台以来，跟美日在南海问题上的战略协调越来越强，由原来简单的“战略对表”变成了现在深度的“战略对接”。2014年莫迪上台后首访美国，两国发表的《美印联合申明》里就提到了南海问题，这也是美印在官方联合声明里首次提南海问题。此后莫迪每次跟美国、日本进行高层互访、发表联合声明，都必然会提到南海问题。莫迪政府在东盟峰会场合的表态也越来越多，立场的倾向性越来越明显，印度的反华、防华、对华牵制的色彩日益加重。比如在2016年东亚峰会上，莫迪对南海安全问题的论述甚至超过了对恐怖主义的论述。印度不断强化与越南的全方位合作，包括油气开采、军事防卫等。由于中印关系本身的复杂性，印度作为介入南海问题的新角色，无疑为南海问题的发展、演变增添了负面刺激因素。

　　（四）越南、菲律宾等申索国

　　越南和菲律宾等南海地区申索国尽管各有主张，但都更多地希望引狼入室、以小闹大。它们的政策动机也包括三点。一是巩固乃至扩大自己的非法主张和权益。二是借美国奥巴马政府亚太再平衡、现在特朗普政府以实力求和平的政策东风，同时利用中国将强未强之际在南海牟利。三是利用南海问题稳固国内政权。在中国将强未强之际，这些国家在对中国南海主权侵略上搞了很多小动作，不仅跟美日进行战略协调、防卫安全合作、海上执法力量合作，还在国内进行舆论动员、政策宣示、配套力量建设，为其南海主权主张寻求国内政治与民意基础。特别在2013年，菲律宾阿基诺政府单方面提起南海国际仲裁案，搞所谓的“对华法律战”。其他申索国，像马来西亚和文莱则相对比较低调，除了继续在南海开采油气，在外交和战略层面并没有像越南和菲律宾那样充当与中国对峙的急先锋。

　　在外交或者地缘层面，无论是域外力量的介入，还是域内国家的做法，都使得南海问题在短期内难以解决，因为它们都把南海问题作为一个实现自身利益并对中国进行战略牵制或制衡的重要抓手。2016年仲裁案结果公布以后，虽然经过中国政府努力，现在南海局势已经趋缓，中菲关系也实现了华丽转身，“南海行为准则”的谈判磋商也取得了重要成果，但是各方的动作并不会停止，并导致南海问题进一步发展演变。

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三、经济视角：资源开发的利益驱动

　　20世纪下半叶以来，南海问题突然升温，一个非常重要的原因是当时联合国下属机构通过调查发现南海地区蕴藏着丰富的油气资源，当时国内舆论称之为“第二个波斯湾”。20世纪70年代，由于中东战争导致国际石油危机出现，所以南海区域内国家都非常重视这里的油气资源，成为激化南海问题的经济因素。南海地区的地缘经济利益有哪些？无非就是三个：油气、渔业、航运通道。

　　对于南海的油气资源总量，各国相关机构的评估结果不一。中国的评估结果比美国的评估结果大约多10倍。即使按照美国的评估结果，南海地区的油气资源也是相当可观的。南海地区是世界渔业资源最丰富的海区之一。根据联合国粮农组织提供的数据，南海地区每年捕渔量占全球总量的10%。中国大陆和台湾、菲律宾、越南的很多渔民的生计都依赖南海地区的渔业资源。南海作为海上运输通道，全球三分之一的原油和二分之一的天然气贸易运输都要经过这里，中日韩等国对南海通道的依赖尤为严重。

　　导致南海问题的经济动因仍将持续，因为它与经济资源的供需关系、地区与国家利益集团、地区各国国计民生都紧密相关。从经济资源供需关系看，中国和其他地区申索国对南海能源和渔获的需求量都在增加。南海地区国家经济增速虽然有快有慢，但能源消耗量都在增加，油气资源需求在不断增长。比如越南对石油和天然气的消耗，已经使它快要成为一个油气资源进口国了。菲律宾、马来西亚等国也是这样。中国的能源需求增长更快。南海油气资源对于地区各国具有越来越重要的价值。南海渔业资源非常丰富，地区各个国家人民生活水平的提高，对南海渔获的需求量也在增长。从与南海相关的各国利益集团看，它们在南海开采油气利润很高，都是各国纳税大户，相关油气公司跟政府关系都非常密切，都是非常重要的政治力量。比如越南指定国营的油气公司负责南海地区油气开采及相关国际招标活动，该公司是越南最大的国营企业，所缴利税差不多占越南财税收入的三分之一。该公司的领导层都是由越南政府任命，最高领导是越共中央委员级别。菲律宾指派的油气公司负责人，是菲政府能源部的一个副部级官员。马来西亚油气公司负责人是马来西亚资历最高的文官。文莱也是类似情况。这些企业都是凭借南海油气资源致富的，虽然近几年油气价格下降，对它们及各自政府收入都造成了一些影响，但是这不会影响它们对于南海油气资源的依赖性。这些油气公司与这些国家政府自身，由于利益驱动，它们不会轻易放弃对南海油气资源的开采。从地区各国国计民生看，能不能保障渔民在南海捕鱼谋生，涉及到政府执政的合法性。比如菲律宾杜特尔特政府上台后，他对黄岩岛问题的关注并不是停留在主权层面，而是菲律宾渔民能不能回到黄岩岛附近海域捕鱼。2016年9月杜特尔特访华，与中国达成的重要友好安排之一就是允许菲律宾渔民回去打渔，这是他要向国民交代的一个非常重要的事项。

　　油气资源开发的利益驱动作为南海问题的非常重要的原因，可以从一系列数据与事实得到说明。周边国家在南沙海域钻探了1000多口油气井，其中位于我国断续线内的有近150个油气田，探井556口，开发井354口。1978年以来，越南与50多家外国石油公司签订石油勘探和开发合同33个。到2010年，南海石油成为越南出口创汇最多的产品，占越南国内生产总值（GDP）的比例已超过30%。在南海地区拥有石油承租权并从事油气勘探和开采的国际石油公司大约有200多个，如皇家壳牌石油、埃克森、BP等。20世纪80年代以来，上述石油公司在南沙地区投资约1000亿美元。我国油气开采主要集中在南海北部陆坡，即北部湾中国海域、雷州半岛近海等无争议地区。1992年5月中海油与美国克里斯通公司签署“万安北—21”石油开发合同。2005年中菲越三方石油公司签署《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》。2014年981钻井平台事件是中越在南海油气资源开发冲突的重要标志性事件。

　　实际上，在南海油气资源开发问题上，现在仍然有一些值得反思的问题。第一，储量到底是多少？现在尚无定论。第二，商业开发价值到底大不大？据一些专业技术人员说，深海油气开采从勘探到最后商业开发成功，时间跨度大概要十几年，成功率为10%到15%。根据我个人测算，即使是在最乐观的情况下，南海地区油气储量仅够中国一国用几十年。在南海深海进行深海油气开采成本很高，它的收益到底值不值，我觉得还是要打一个问号。第三，中国政府几十年来提倡共同开发，但是进展并不顺利，政治、外交障碍难以逾越。因此，对于南海油气资源开采问题，我觉得还需要进行更全面的评估。

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四、军事视角：海上通道的战略枢纽

　　南海地区是海上通道战略枢纽，在军事上涉及到中国和美国在这里的较量，也就是中美安全观和威胁观的对立，以及彼此海洋秩序观的错位。

　　中美安全观和威胁观的对立，是指两国对安全、威胁和安全风险的认知完全不一样。美国担心中国在南海地区构建排他性安全架构，担心它在南海地区的海上霸权、主导权下降。中国担心的是美国构建岛链战略插手南海问题，对华进行遏制。中国对海上安全威胁异常敏感和警觉。有学者说，中国在历史上被来自北方的陆上游牧民族侵略过好几次，但是都把他们同化了；唯有来自海上的西方殖民者把中国打趴下了。改革开放以来，中国海外利益越来越多，对海外利益的依存度、对海上安全的依存度越来越高，而中国的海上力量建设还不能完全匹配，则是我们对海上安全威胁论非常敏感的现实原因。

　　中美海洋秩序观的错位，就是指南海问题上反映了中美两种针锋相对的海洋秩序观，即中国主张的“坚持以主权原则为基石，追求通过谈判协商和平解决争端”，以及美国主张的“以国际规则为导向，主张通过国际法或国际规范和平解决争端”。由于美国本身并不是《联合国海洋法公约》的缔约国，而且美国对于国际规则从来就是合则用、不合则弃，所以美国的主张其实是站不住脚的。

　　不管怎么说，中美在安全观、威胁观、海洋秩序观方面的对立和错位，导致中美在南海地区产生了军事上的较量。

　　美国坚持以在南海的航行自由行动来强化它在南海的存在地位，以求制衡中国。美国的航行自由行动并非新鲜事物，它实际上始于1979年，也并不是完全针对中国。它是美国试图在不加入《联合国海洋法公约》的情况下，利用自身强化海空军力的单边海上行动，最大程度地维护美军出入各大洋的自由和机动性。美军针对中方的航行自由行动由来已久。1986年我国提出，外国军用船只无害通过中方领海，需事前得到中方允许，美军就对我国领海实施了航行自由行动。在中国看来，美军航行自由行动（抵近侦察）、对台军售、对两军交流的立法限制，并列为中美军事交流三大障碍。

　　这些年来，美军对华航行自由行动在增多。根据美军《航行自由行动年度报告》，2010年前主要针对中国提出的“外国军事船舶无害通过需事先允许”“专属经济区上空管辖”“将专属经济区内的外国测量船活动视为犯罪”三项主张进行挑战，每年举行1-2次航行自由行动；2011年以后，新增针对中国提出的“领海直线基线划法”“对飞越空识区但无意进入中国领空的外国飞行器施加影响”等主张多次实施航行自由行动。美国高调、频繁、有针对性地通过航行自由行动挑战中国南海主权，加剧了南海问题的复杂性。特朗普在上台之初的几个月没有在南海开展航行自由行动，似乎特朗普政府要在南海问题上降温了，但是紧接着美军就开展了两次航行自由行动。可见美国在南海是不会放弃航行自由行动的，因为这是美国维系海洋霸权的非常重要的举措。

　　中美围绕航行自由的较量仍将继续。一方面，美国借航行自由确立海洋霸权，但中方视美方行动威胁自身安全，这种双方结构性的安全认知错位一时难以改变。另一方面，中美就国际法中领海无害通过和专属经济区军事活动是否适用航行自由存在分歧，这种分歧也是不可能通过谈判在短时间内解决的。中国认为美国所谓的航行自由其实是横行自由，因为美国的航行自由更多的是军事航行自由，而不是中方所理解的商业航行自由。从商业航行自由上来讲，南海地区的航行自由从来就没有受到过干扰。

　　对于中国来讲，随着国力增强和南海相关利益的扩大，必然要强化在南海的军事存在。这几年最主要的措施就是强化南沙岛礁建设，包括建设了永暑礁、美济礁、渚碧礁、华阳礁、赤瓜礁、东门礁和南薰礁。这些岛礁建设速度比较快，规模也比较大，并且进行了配套防卫力量的建设和部署，极大地提高了我们在这一地区的战略影响力和投射力，扭转了以前的被动局面，极大地提高了我们在南海地区的话语权。

　　当然，南海岛礁建设也是美国非常担心的地方。美国担心中国岛礁建设会构筑排他性的安全架构，同时会对地区安全造成威胁，因此美国炒作中国岛礁建设是将南海军事化。什么叫军事化？美国的航行自由行动算不算军事化？美国在南海地区的军事演习算不算军事化？美国对南海周边其他国家进行军事援助算不算军事化？所以美国要以它的规则来框住中国，其实是完全错误的。对中国来讲，首先要坚持以和平磋商方式解决南海争端，同时决不放弃南海防卫力量建设，要把南海军事力量、海上执法力量作为维护海洋权益的重要基石。所以，在可预见的未来，中美海上军事力量较量以及南海地区国家军备发展，都是影响南海问题下一步发展变化的重要因素。中美海上军事力量较量下一步到底是升级还是以相对可控的方式继续进行，仍是一个值得我们关注的问题。

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五、法理视角：政治图谋的法律外衣

　　从法理的视角看，我对菲律宾在南海问题上打法律仗的概括是给政治图谋披上法律外衣。这几年来，我们对南海仲裁案关注得比较多一点。其实这并不是新事物，因为它是从《联合国海洋法公约》引申来的。《联合国海洋法公约》作为一个海洋宪章，在确立海洋秩序方面的突出作用是毋庸置疑的。这个公约本身是广大发展中国家争取来的，是抗衡西方海洋霸权的成果。这也是美国为什么到现在为止不肯加入这个公约的原因。美国认为这个公约侵犯了他的海洋权益。但是，在处理南海问题的时候，《联合国海洋法公约》确确实实也有它的不足和局限，主要有四点：

　　第一，这个公约没有有效理顺与传统国际法和历史事实的关系。从南海问题本身来讲，它是一个法律问题吗？不是。它是一个政治问题，或者说是一个领土主权问题。领土主权问题当然不应该归属于这个公约来管。这个公约只是处理、解释海洋权益的适用问题。菲律宾单方面提起南海仲裁案，试图利用这个公约来处理南海主权问题。但是主权问题并不在这个公约的解释和适用的范围内。

　　第二，这个公约对海洋权利的规定加剧了争端的复杂性。南海诸岛是岛还是礁？它们有没有专属经济区？有没有领海等海洋权利？这些都关系到南海岛礁的战略价值的大小。由于这个公约对领海、对专署经济区等海洋权益的规定大大地提高了南海岛礁的潜在战略价值，使得包括越南、菲律宾在内的南海周边国家越来越多地强化它们对于南海诸岛的领土主张，以实现和扩大它们的海洋权益。按照这个公约规定，2009年各国要提交自己的外大陆架界线。当时中国提交了包括南海断续线在内的外大陆架界线，菲律宾、越南也都提交了。这时美国开始搞亚太再平衡战略，强化它在南海地区的军事存在。可以说，这个公约的规定也刺激了美国，加剧了南海问题的复杂性。

　　第三，这个公约制定时的模糊性为后续分歧埋下了隐患。这个公约在制订时是妥协的产物，它对于谈判中存在的很多问题并没有进行非常明晰的界定，包括历史性所有权怎么理解、岛屿定位怎么理解等重要概念，实际上都没有明确定义。它的原意非常好，因为它提供了一个最大公约数，让大家可以通过和平谈判解决一些分歧。但是它的模糊性却埋下了隐患。2016年在南海仲裁案裁决中，就涉及到仲裁扩权、滥权的问题。仲裁庭擅自给岛屿下一个非常明确的定义，实际上就是利用了该公约存在的漏洞。

　　第四，这个公约的争端解决机制存在不完善之处。该公约引入强制性仲裁的争端解决机制，为争端仲裁解决扩权、滥权提供了借口。在南海仲裁案中，中国已经根据这个公约的任择性条例做出了不参与仲裁的声明。因为按照约定，历史性权利、海洋划界、军事和执法活动等都不在仲裁解决机制范围之内。但是该公约又规定了强制性仲裁的争端解决机制，还有就是仲裁庭是否具有对岛礁管辖权的最终裁决权等等，实际上都是自相矛盾的。

　　让我们看看菲律宾诉中国南海仲裁案。2013年1月，菲律宾阿基诺政府单方面提出该案，中国政府当时就明确表达了不接受的立场。2013年4月，国际海洋法法庭庭长柳井俊二为临时仲裁庭指派了仲裁员。柳井俊二是日本人，在担任国际海洋法法庭庭长之前，他是安倍政府外务省官员，在南海与东海问题上都有过对中国不利的言论。2013年8月，临时仲裁庭发布一号程序令，正式通过程序规则。2014年6月，临时仲裁庭发布二号程序令，规定当年12月15日为中方递交答辩状日期。2014年12月7日，中方发表《中国关于菲律宾所提南海仲裁案管辖权问题立场文件》。2015年7月，临时仲裁庭开庭受理管辖权，并于10月底确认部分管辖权。2016年7月12日，临时仲裁庭作出最终裁决。

　　菲律宾提出的诉求有15项，可以归为三类。第一类，中国在《联合国海洋法公约》规定的权利范围之外，对南海断续线内的水域、海床和底土所主张的“历史性权利”与《联合国海洋法公约》不符。第二类，中国依据南海若干岩礁、低潮高地和水下地物提出的200海里甚至更多权利主张与《联合国海洋法公约》不符。第三类，中国在南海所主张和行使的权利非法干涉菲律宾基于《联合国海洋法公约》享有和行使的主权权利、管辖权及航行权利和自由。

　　仲裁案的实质是南海部分岛礁的领土主权问题和海洋划界问题。领土主权问题不属于《公约》管辖范围，而且中方早在2006年依据《联合国海洋法公约》作出了排除性声明，将涉及海域划界、历史性海域所有权、军事和执法行动的争端排除在该公约的争端解决程序之外。菲律宾单边提起仲裁，违反了中菲两国有关双边谈判解决争议的协议，违反了“约定必须遵守”的国际法规则，因为两国双边文件和2002年《南海各方行为宣言》都有明确规定，并且菲方事先并未与中方进行充分磋商。在仲裁案提起、审理过程中，中国自主选择争端解决方式的权利没有得到充分尊重，仲裁案审理违背了“国家同意原则”。临时仲裁庭强行审理和行使管辖，属随意扩权和滥权。因此这样的裁决不仅不会有助于解决南海问题，还会对全球海洋秩序造成冲击。

　　临时仲裁庭作出的裁决是非法的，也是不公的。临时仲裁庭裁决：中国断续线内的历史性权利没有法律基础；包括太平岛在内的南沙群岛所有岛礁以及黄岩岛仅为岩礁或低潮高地，无法产生专属经济区或大陆架，甚至无法产生领海；中国相关行为破坏生态环境、损害菲律宾传统捕鱼权、侵犯菲专属区权利等；中国岛礁建设（偷换概念为“人工岛”）加剧争端等等。

　　这个一边倒的不公正裁决，表面上好像是法律层面的，实际上是一个政治图谋。它对中国主权、地区稳定和世界秩序都造成严重挑战。对中国来说，严重侵犯了中国在南沙的主权和海洋权益，严重抹黑了中国国家形象，严重损害中国与地区国家关系，包括中国跟菲律宾的关系。好在菲律宾杜特尔特政府在2016年6月上台后，采取了务实政策，从事实上将仲裁案搁置起来，为中菲双方妥善处理南海问题、共同合作开发南海资源奠定了积极的基础。对于地区来说，仲裁案根本没有解决任何问题，不仅于事无补，而且导致东盟分裂，成为东盟地区的政治负担。对世界秩序来说，仲裁案对国际海洋法体系的权威性与公正性造成了严重损害。因此，仲裁案的结果，只能让地区国家更加清醒地看到中国维护海洋权益的决心和意志不可动摇，认识到中国对仲裁案不承认、不参与、不接受、不执行的政策不可动摇。

　　在仲裁案提起的过程中，当时国内有很多人觉得中国应该参与仲裁。现在回头看看，中国采取不承认、不参与、不接受、不执行的政策是正确的。因为即使中国参与了，从仲裁庭仲裁员组成以及仲裁裁决结果来看，对中国也不会有积极的结果。归根结底，仲裁庭裁决这个案件本身就超越了仲裁庭的管辖权，因为这是一个涉及到海洋划界的领土主权问题。

　　展望未来，南海问题法理层面上的博弈并不会停止。不仅美国、日本还会继续拿仲裁案来说事，而且菲律宾政府也随时有可能将已经搁置起来的仲裁案又重新搬出来，因为菲律宾政府不可能否认这个仲裁案。我们需要做的是加强法理博弈的准备，补上法理规则博弈的短板，包括积极推进国内相关法律体系的建设和完善。

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六、余论：情势前瞻与对策思考

　　南海问题的产生和发展，有非常复杂的成因和要素，涉及政治、经济、历史、军事、法理等各个层面。南海问题未来将如何进一步发展？中国政府应该怎样定位和把握？应该采取什么样的举措？下面我谈谈自己的几点看法。

　　第一，南海问题在可预见的未来仍将保持热度，不会得到彻底解决。一方面是由于主权和海域划界问题本身的复杂性。主权涉及一国政权的合法性和它执政的稳定性，因而是不可妥协的。对于中国而言，南海问题涉及到中国主权问题，是中国的核心利益。对于其他国家来讲也是。即使将主权问题搁置起来，单从经济层面对南海进行共同开发，合作也很难推进。因为共同开发首先涉及到区域划块，区域划块首先涉及到区域管辖权，这必然是跟主权问题挂钩的。另一方面是由于南海问题已经上升到中美战略博弈和海洋秩序之争。美国担心中国构建排他性的安全架构；中国担心美国借插手南海问题来牵制中国。美国认为中国干扰、破坏了它的航行自由，影响了它的地区主导权；中国认为美国的航行自由实际上是横行自由，威胁了中国的安全。美国讲西方的马汉式的海权论，它要控制海权；中国讲海上丝绸之路、讲通过和平合作来解决南海问题。中美在安全观、威胁观、海洋秩序观以及将来的后续政策举措方面，都会有很大的结构性矛盾。跟奥巴马时期相比，南海问题在特朗普政府亚太安全战略的排序中会被后置，使南海问题局势整体趋缓，但是这种结构性矛盾和战略博弈并不会消除。这决定了南海问题在可预见的未来无法得到完全解决。

　　第二，南海问题局势总体可控，特别是“南海行为准则”框架草案达成共识、中菲关系明显改善具有重要政治意义。2016年南海仲裁案结果公布以后，很多人担心南海局势更乱，中国跟地区国家关系更恶化。但是由于中国政府的积极努力，其他国家认识到了中国维护南海权益的决心和意志，它们采取了相对务实的政策，出现了南海局势总体可控的局面。南海问题在仲裁案结果出炉后反而迎来否极泰来的阶段。特别是2017年5月，中国与东盟国家就“南海行为准则”框架草案达成共识，中菲也举行了恢复互信、促进合作的南海双边对话，这都是在解决南海问题上具有标志性意义的重要事件。南海局势现在已经总体可控，让美国、日本特别着急，它们希望通过不停的航行自由行动再次炒作南海问题，美国的一些战略界人士甚至认为要把朝核问题和南海问题挂钩，以对中国进行施压。

　　第三，中方维权意志与能力的提升，成为推动南海局势走向的重要变量。在南海问题的发生、发展、演变过程中，中国的力量、作用日益突出。中国采取的一贯政策是“主权在我、搁置争议、共同开发”。在政策执行的过程中，我们原来更多的是忍让和让步。随着中国维权意志和维权能力的提升，随着海洋强国战略与蓝水海军建设的推进，现在中国在海洋问题上也能“打得一拳去，挡得万拳来”，扭转过去的被动局面，为将来更好地维护海洋权益奠定基础。这对南海问题博弈的缓和起到非常积极的作用。中国在南海问题的舆论和法理层面也取得了很大进展。

　　第四，南海问题不应成为干扰乃至阻挠中国实现“两个一百年”奋斗目标和中华民族伟大复兴中国梦的障碍，中国应保持足够的战略定力、战略耐力、风险与危机管控能力。我们既要有底线意识，也要有止损思维。底线意识就是坚持南海主权权益；止损思维就是避免受外界挑拨而采取过激行动，导致破坏我们跟地区国家的关系。矛盾和分歧本身是存在的，我们没有必要回避，需要做的是怎么样去管控好矛盾和分歧。中国下一步要做的，就是应该有足够的战略定力、战略耐力、战略信心、风险与危机管控能力，避免南海问题升级为地区冲突与区域战争。

　　下一步应该采取的对策，我认为要注意以下几点。

　　一是厘清利益的轻重缓急，从战略和全局的高度审视南海问题，避免一叶障目，既要有底线思维，又要有止损思维。南海问题涉及到中国岛礁主权、经济开发、航道安全、外交全局等各个方面。在当今时代，我们很难单方面采取武力措施，把越南、菲律宾等其他国家占领的岛礁夺回来。我们现在要做的就是搁置争议，把合作和利益做大。其实中印关系也是这样，现在如果聚焦于边境争议的话，就会对中印关系全局产生负面影响。我们对于主权争议问题的看法，应该从国家利益的全局和战略高度来理解。

　　二是坚持以协商谈判解决争议，规则机制管控争议，开发合作缓解争议；坚持不惹事、不怕事、维权维稳动态平衡，避免陷入周边安全陷阱。以协商谈判解决争议是我们一贯的立场，但是当争议解决不了的时候，怎么办？我们要做的就是管控和缓解争议，用规则机制——《南海各方行为宣言》、“南海行为准则”等管控好争议，还要渐进式地推进资源开发合作，从而缓解争议。当然我们也要坚持不惹事、不怕事，保持战略警觉，守住处理南海问题的主动权，不被别人牵着走，避免落入周边安全陷阱。

　　三是统筹运用好相关力量，抓住中美关系这个牛鼻子，调动东盟内部支持中方立场的力量，重点孤立越菲，探索两岸合作路径。提倡和坚持“双轨思路”，即有关争议由直接当事国通过友好协商谈判寻求和平解决，而南海的和平稳定则由中国与东盟国家共同维护，两者相辅相成、相互促进，有效管控和妥善处理具体争议。既要对美国介入南海问题保持警惕，妥善处理与美国的战略博弈，又要积极维护和发展中美关系。从历史来看，中美关系好，南海局势就相对稳定；中美关系不好，或者中美博弈较量加剧，美国就会打南海牌，南海局势就会升温。抓住美国这个牛鼻子以后，日本、印度、澳大利亚等这些同盟伙伴与跟班也就好处理了。我们还要调动好东盟内部支持中方立场的力量，包括泰国、柬埔寨、老挝等等。它们在中国处理南海问题时，从外交和道义上提供了很大支持，对中国发挥了非常重要的帮助作用。维护地区和平稳定是中国和东盟各个国家共同的愿望，要避免东盟国家在南海问题上形成对华不利的一致声音，所以我们必须调动好东盟内部支持中方立场的力量。在南海地区各个申索国中，情况也各有不同。越南野心最大；菲律宾原来干劲最足，充当了急先锋；马来西亚和文莱是闷声发大财。这几个国家的政策诉求也是不同的。我们要因时、因地、因国制宜，根据各个国家的不同政策采取相应对策。比如对于马来西亚和文莱，我们可以继续探讨共同开发并进行更多合作。对于菲律宾，要利用杜特尔特上台以后中菲关系相对稳定和缓和的契机，积极推动务实合作。对于越南，既要坚决打击它的小动作，同时要晓之以利弊，提醒它在美国军援的背后是颜色革命。我们也不能忽视台湾。两岸在南海主权利益诉求上有很大的相似性。在民进党蔡英文政权任内，台湾会采取什么样的南海政策，值得我们密切关注。

　　四是加强自身能力建设，包括法理、舆论、军事、机制、人才等各方面。能力强了，困难、危机就都好处理，就能以不变应万变。在法理层面，最高人民法院几年来出台了一系列司法解释，强调用法律、法理维护南海权益，取得了很多成果。在舆论层面，尤其是在2016年南海仲裁案中，我们组织了比较成功的舆论战。我们在美国、荷兰、新加坡分别就中美关系、中国东盟关系以及仲裁案法理问题进行了三场比较大的舆论宣传战，在国内也进行了很好的舆论动员。在舆论战方面我们取得了很大成果。下一步要积极调动正确舆论，让全世界理解中国的政策主张。在军事层面，岛礁建设的成功、防卫力量的部署，极大地强化了我们在南海地区的军事存在。下一步不仅要继续加强军事力量建设，还要加强海上执法力量建设，加强军、警、民的协同配合能力建设，完善军、警、民力量协调整合机制，做好海洋政策、海洋战略的顶层设计。最重要的是人才建设。人是最根本的，只把人才建设搞好，才能真正提高我们解决和处理南海问题的综合能力。

　　（中国现代国际关系研究院海洋战略研究所副所长  楼春豪）