李国平：京津冀协同发展与雄安新区建设（上）

一、为什么要推进京津冀协同发展与雄安新区建设

（一）为解决大城市规模扩大所带来的“大城市病”问题

在世界城市化进程中，大城市持续增加、城镇密集区的大量出现以及发展中国家城市人口急速增长是三个极为显著的特征。“大城市病”主要是指城市化进程中所出现的各类环境问题、交通问题和住宅问题等。之所以称为“大城市病”，是因为在大城市尤其是特大城市的表现尤为突出。其中，功能过多、经济和人口布局过度集中的“过密”，是产生“大城市病”的根本原因。因此，我们应建立起新的大城市空间发展理念，大力发展多中心、网络化大城市，以克服城市职能过度集中所带来的各类“大城市病”问题。

可以看出，京津冀协同发展战略就是要通过打造京津冀世界级城市群来解决首都北京的“大城市病”问题，而跳出“主中心”实现多中心发展也是世界级都市群的普遍做法，雄安新区建设就是跳出“主中心”发展，助力解决北京的“大城市病”的一个实践。

（二）多中心、网络化发展成为解决“大城市病”的空间途径

城市空间发展新的趋势导致发展模式和理念的革新：在空间组织上，由传统的、等级性的中心地模式，向多中心、扁平化、网络型模式转变；在空间范式上，由传统的“地方空间”（space of places）向基于网络的“流动空间”（space of flows）转变；在空间增长上，由早期的“城市蔓延”向强调空间管治的“精明增长”转变。新的空间发展模式和理念可以概括为是以多中心、网络化为特征的。

目前，我国仍处于城市化发展阶段，城市化过程中快速的城市增长带来城市空间发展和管理的诸多问题。许多城市仍未摆脱“一极集中”的空间发展格局，城市职能高度集中在中心城区，造成城郊、城乡差距明显，联系薄弱，难以统筹发展。另一方面，市区承受了巨大的空间发展压力，“摊大饼”式的城市蔓延侵占了农田与绿地，造成相应的居住、交通、环境、生态等多方面问题。

城市理论表明，如同经济增长总是伴随经济结构的升级，城市空间扩张往往也伴随有空间结构的优化和调整，即从单中心结构向多中心结构转变。城市空间的多中心化，通过中心城市职能向外疏散，有效降低聚集不经济，并通过在更大空间尺度，即区域层面上的再集中获取整合效应，实现城市的可持续发展和竞争力提升，即“追求城市分散性的规模经济”。国际大都市发展经验同样表明，主要的世界城市，如伦敦、巴黎、东京等，都经历了由单中心扩张向多中心、网络化发展模式的转变。

（三）京津冀地区存在诸多不协同的问题

1.区域间产业合作水平不高，北京特大城市对周边辐射带动能力较差

京津冀地区的区域产业合作虽然起步较早，但区域产业转移和对接协调难度较大，致使区域产业合作进展缓慢。阻碍因素主要体现在：

一是京津冀三地在政治、经济上利益诉求的不一致，对推动产业合作发展的具体诉求和操作路径的认识仍存在差异，影响到区域间的有效合作和协调。

二是区域间发展差距悬殊。2014年河北人均地区生产总值仅为北京的40%和天津的38%，河北产业布局过度分散，由此导致大量资金、人才、技术等优质资源进一步在京津集聚，对河北的虹吸效应明显，难以形成相互衔接的产业发展链条。产业合作中主要表现为垂直分工，主要利用周边地区的资源环境要素，特别是北京与河北的合作更多地表现为一种从属关系，北京对周边地区的扩散和带动作用不足。

三是京津冀地区资源配置行政色彩浓厚，京津冀三地之间市场一体化程度仍处于较低水平，难以发挥市场机制在产业协作过程中的调节作用。

四是北京市科技创新资源丰富，但对周边天津和河北技术转移转化落地不足，2014年北京向津冀输出的技术合同成交额占对外省市的比例不足5%。

2.区域合作与一体化发展水平不高、体制机制不完善、合作动力不强

第一，虹吸效应明显，扩散和带动作用不足。北京对于周边地区的集聚作用大于扩散作用，北京与河北的合作更多地表现为一种从属关系，优势经济要素单向向中心城市集中，保障北京社会经济的发展，而中心城市扩散带动作用不足。

第二，机制不完善，区域合作推进缓慢。京津冀整体区域合作机制还在探索阶段；已有的具体合作协议的程序繁琐，没有专门的沟通和协调渠道或部门，致使既有的很多协议履行进展较慢，多数达不到预期目标。

第三，地方本位主义严重，区域一体化程度低。区域合作带有地方本位色彩，京津冀各方都热衷于在自身劣势方面与对方展开合作，本位主义使得区域市场和基础设施一体化程度较低，京津冀区域二元结构非常显著。

第四，政府职能不明晰，市场手段运用不足。国家层面的推动为主，市场化手段较少，地方合作动力不足。