完善中国特色社会主义法治体系，为中国式现代化提供重要保障
中国社会科学院法学研究所所长/研究员
莫纪宏
完善中国特色社会主义法治体系，为中国式现代化提供重要保障（一）
大家好，刚刚召开的党的二十届三中全会审议通过了中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》这个《决定》总共是分十五个部分六十条提出了三百多项改革举措。其中第九部分是关于完善中国特色社会主义法治体系的规定，也就是围绕着法治改革以完善中国特色社会主义法治体系作为一个主题，提出了一系列法治改革的这样一个举措。今天我就给大家来全面地系统梳理一下，为什么党的二十届三中全会这个《决定》要以完善中国特色社会主义法治体系作为我们下一步法治改革的主题。
我的讲座主要分五个方面，首先要给大家讲一讲中国特色社会主义法治体系这个概念的由来，还有它的意义。第二给大家讲一讲中国特色社会主义法治体系，它的体系结构和功能。第三给大家重点介绍一下《法治中国建设纲要》2020到2025，这个纲要对建设中国特色社会主义法治体系作出了全面和系统的制度安排，所以说我们如何来建设中国特色的法治体系，在纲要里面讲得都比较细，既有这个时间表、路线图，有具体的操作方案。第四就是重点讲一下习近平总书记在十九届中央政治局第三十五次集体学习的时候重要讲话中对建设中国特色社会主义法治体系提出的一系列政策和政治要求。第五就重点介绍一下这一次刚刚召开的党的二届三中全会，审议通过的中共中央《关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》中，对完善中国特色社会主义法治体系提出的法治改革要求。下面我就五个问题一一给大家讲解。
一、中国特色社会主义法治体系概念的由来及其意义
首先第一个问题中国特色社会主义法治体系，这里是三点水的治，法治体系这个概念它怎么来的以及这个概念提出以后有什么样的重大意义？这里分两个方面，一个首先是看法律体系，因为我们最早提出的是法律体系，这个概念怎么形成的，法治在法律体系概念形成的基础之上，提出了法治体系这个概念，但是法治体系这个概念最早是理论界先来探讨，最后被这个政策层面所接受，就要纳入全面依法治国的这样一个基本纲领。
（一）法律体系的形成过程
首先我们看法律体系概念的形成，因为你搞法治必须成体系，立法、执法、司法、守法等等，要体系化地成为一个法律体系，你才能够有效地发挥法律在治国理政中的作用。应该来说从体系化的角度来建设法治，这个工作就是从党的十一届三中全会公报中间就已经体现出来这样一种政策要求。到2011年3月份，全国人大常委会宣布基本形成中国特色社会主义法律体系，这个过程它有一个不断发展和完善的过程。我主要把它分为五个方面，首先第一个是十一届三中全会，这个公报当时提出的新时期社会主义法治建设十六字方针，为什么叫十六字方针呢？他要把法治领域的一些建设和改革的事项把它变成一个整体发挥它的体系化的效益。第二在1979年7月1日，五届全国人大二次会议出台了七部法律，法律是整体性地通过的，所以他对改革开放和社会主义现代化建设起到了非常重要的推动作用。第三就是1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过的现行宪法，宪法是国家的根本法，就一些法律法规都必须以宪法为根据，根据宪法的规定，法律行政法规、地方性法规不得同宪法相抵触，所以宪法本身就是法律体系的一个重要体现。第四个方面就讲，1997年“十五大”报告提出来要到2010年底基本建成中国特色社会主义法律体系。2011年3月份全国人大常委会就如期宣布基本形成了中国特色社会主义法律体系，这么一个过程。所以从有立法到立法要成体系，这也是一个过程。下面我就来一一讲解。
首先我们看要从体系化的角度去看待立法工作，在党的十一届三中全会这个公报中间就提出来了，1978年12月22日通过的党的十一届三中全会公报明确地指出，为了保障人民民主必须加强社会主义法治，使民主制度化、法律化，使这种制度和法律具有稳定性、连续性和极大的权威，做到有法可依、有法必依，执法必严、违法必究，就十六字方针这一气呵成，它是连成一体的。既然它的前提是有法可依，你就必须有法，法怎么来？就要通过法定程序来制定。所以党的十一届三中全会公报明确指出，从现在起应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来。检察机关和司法机关要保持应有的独立性，要忠实于法律和制度，忠实于人民利益、忠实于事实真相。要保证人民在自己的法律面前人人平等，不允许任何人有超越法律之上的特权。随着四中全会提出了十六字方针，同时把立法作为法治建设的一个最重要的工作，就抓住了法治建设的核心。
在十六字方针的推动下，在1979年7月1日第五届全国人大二次会议一次性就通过了7部法律，改变了“文革”结束之后我们无法可施的这样一种状况。会议通过的7部法律，包括《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国刑事诉讼法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和各级人民代表大会选举法》《中华人民共和国人民法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》还有被誉为改革开放的法律基础，《中华人民共和国中外合资经营企业法》这7部法律奠定了改革开放和社会主义现代化建设的法律基础，并且是自成体系。
接着就是1982年12月4日，五届全国人大五次会议通过了1982年宪法，1982年宪法应该来说是新中国最好的一部宪法，从1954年制定第一部宪法，在“文革”期间1975年又修改了宪法，“文革”之后1978年又修改了宪法，到了1982年又制定了一部适应改革开放和社会主义现代化建设需要的这样一部宪法，这个宪法事实证明它是能够经得住考验的。到今年已经有42年的时间，在过去宪法本身一直在使用，而且它经过5次修改，不断地完善各种宪法制度。这5次修改主要是包括1988年、1993年1999年、2004年还有2018年，总共是53个修正案，经过5次修改以后，宪法的文本由原来的138条变成现在的143条，所以宪法它就是一个体系化的法律，我们说宪法是国家的根本法，有了宪法保驾护航，我们的法治建设才能够具有统一性。
所以1982年宪法明确地讲，本宪法以法律的形式确认了中国各族人民奋斗的成果，规定了国家的根本制度和根本任务，是国家的根本法具有最高的法律效力。全国各族人民一切国家机关和武装力量各政党和各社会团体，各企业事业组织都必须以宪法为根本的活动准则，并且负有维护宪法尊严，保证宪法实施的职责。所以1982年宪法在序言第十三个自然段最后一个自然段，明确地讲了宪法是国家的根本法，它是一切国家机关、社会组织、公民个人的行为基本准则，这也是一个体系化的思想。
在党的“十五大”报告中明确地提出，1997年党的“十五大”报告提出要加强立法工作、提高立法质量，到2010年形成有中国特色的社会主义法律体系，当时讲得有中国特色。
2011年3月我们如期地宣布形成了中国特色的社会主义法律体系。2011年3月10日全国人民代表大会常务委员会委员长吴邦国同志向十一届全国人大四次会议做全国人大常委会的工作报告的时候庄严地宣布，一个立足中国国情和实际，适应改革开放和社会主义现代化建设需要，集中体现党和人民意志的以宪法为统帅，以宪法相关法、民法商法等多个法律部门的法律为主干，有关法律、行政法规、地方性法规与自治条例、单行条例等三个层次的法律规范构成的中国特色社会主义法律体系已经形成。所以从十一届三中全会提出来有法可依，到2011年3月十一届全国人民代表大会第四次会议正式宣布，中国特色社会主义法律体系基本形成，这反映了我们立法工作的一个体系化的要求。只有立法工作体系化了，根据法律形成的这样一种制度才能够包括执法、司法、守法等等这样一个机制也是能体系化、有序化。
2011年3月份全国人大常委会宣布的基本形成中国特色社会主义法律体系，这个法律体系它的特点是有一个龙头，宪法统领有7个法律部门，包括宪法相关，民法、商法、行政法、经济法、社会法刑法、诉讼与非诉讼程序法7个部分，它的表现形式主要有法律，由全国人大常委会制定，行政法规由国务院来制定，还有地方性法规有立法权的，有地方性法规立法权的地方人大和地方人大常委会来制定，这是中国特色社会主义法律体系的主要形式体系和内容体系。这里面到了十八届四中全会的时候，还进一步明确地提出了法律体系还要完善，他们要以宪法为核心，党的“二十大”报告也是明确提出来，法律体系是建立了，法律体系中间的各种法律相互之间是不是相互协调？它的前提是什么？就是要以宪法为核心。
（二）法治体系的理论探讨与政策源头
我们来看一下法律体系的概念从无到有，从党的十一届三中全会提出来要有法可依。到2011年3月十一届全国人大四次会议宣布基本形成中国特色的法律体系，有了法律体系以后下面怎么办？法律已经成了体系，说明立法工作取得巨大的成就，下面就是对成体系化的法律怎么来实施？所以这个理论界就探讨提出来，在法律体系基础之上要形成法治体系，就是法律体系要向下传导，要执法、司法、守法等等，那都要形成体系。所以说法治体系的概念最早是由理论界提出来的，后来逐渐地进入政策领域，成为全面依法治国的一个重要的理念。
首先我们可以看到在理论上，在法学界最早提出了法治体系，三点水的法治体系这个概念是徐显明教授，他在接受记者采访的时候曾经生动地说，要从法律体系向法治体系过渡，他认为全面推进法治建设中的法治，还是应该恢复到治理当中来完成。这个法治里面包括了政府建设、依法行政、全民守法，加强全社会的法律意识，形成社会主义法治理念，全社会共同信仰法律，加强法律监督等等，这些内容统合在一起，就把它称为法治体系，这是法治体系中间的一个逻辑起点刚刚开始。
与法治体系相关的还有后面5个部分，所以它是由6个环节构成的。第一个环节法治体系首先要有法，法要能把社会问题、社会自主，首先要有个法，所以要形成完备的法律体系。第二个最关键的就是执政党一定要依法执政。第三就是要建设法治政府，没有法治政府就没人去落实我们现在的法律。第四个环节就是要全社会普遍平等地守法，任何人都没有超越宪法和法律的特权，在权利和义务问题上人人都要平等。第五个环节就是对司法机关提出来的，独立、公正、廉洁、高效、权威，这5个环节一个都不能少，少了一个司法制度都不是法治所要求的制度。第二个环节就是监督环节，就是要使法律得到有效地实施，实现监督的有效性。徐启明教授提出来从法律体系到法治体系，这样一个观点还是很快得到了法学界的普遍认可，法治逐渐地大家就展开讨论怎么来建立法治体系，最后就被中央文件所接受。所以徐启明教授也认为上面6个方面如果汇合起来就构成一个法治体系，也就是法治体系形成的时候，就是法治国家建成的时候，就法治国家怎么建它要有标准，这个法治体系形成了法治国家才能建成。
这个概念从理论家提出之后，很快就被实践，党的文件所接纳，就直接服务于全面依法治国的这样一种实践。最早运用这个概念是十八届四中全会的《决定》“十九大”报告，十九届四中全会的《决定》“二十大”报告都突出了建设中国特色社会主义法治体系，它的重要内涵、政策要求和重要意义。十八届四中全会审议通过了中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》这个《决定》里明确地讲，全面推进依法治国总的目标就是要建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家，这就是在中国共产党领导下，要坚持中国特色社会主义制度，贯彻中国特色社会主义法治理论，形成完备的法律规范体系，高效的法治实施体系，严密的法治监督体系，有力的法治保障体系，形成完善的党内法规体系，五大体系就是法律规范体系法治实施体系、法治监督体系法治保障体系，还有党内法规体系。坚持依法治国、依法执政依法行政、共同推进，坚持法治国家、法治政府法治社会一体建设，实行科学立法、严格执法公正执法、全民守法，促进国家治理体系和治理能力的现代化。
党的“十九大”报告进一步明确全面依法治国的总目标是建设中国特色社会主义法治体系。你就是要想建设社会主义法治国家，它的前提就是要建设中国特色社会主义法治体系。法治体系建成之时就是社会主义法治国家建成之日，十九届四中全会通过了这个《决定》，也是明确地讲建设社会主义法治国家是坚持和发展中国特色社会主义内在要求，并且从4个方面提出了如何来坚持和完善中国特色社会主义法治体系，提高党依法治国和依法执政的能力。
“二十大”报告进一步明确，我们要坚持走中国特色社会主义法治道路，建设中国特色社会主义法治体系，建设社会主义法治国家。围绕保障和促进社会公平正义，要坚持依法治国、依法执政依法行政、共同推进，坚持法治国家、法治政府、法治社会一体建设，全面推进科学立法、严格执法公正司法、全民守法，全面推进国家各个方面工作的法治化。“二十大”报告还进一步明确地讲，中国特色社会主义法治体系在过去的十年中加快建设，所以我们一方面从总体上来建设法治体系，另外一方面还要在一些具体领域强化法治体系建设，这里就包括“二十大”报告明确地讲，我们要贯彻总体国家安全观，国家安全领导体制和法治体系要进一步强化全国人民民主制度化、规范化和程序化的水平，要使得中国特色社会主义法治体系更加完善，这里也包括了完善中国特色军事法治体系。刚才是第一个问题，我们就给大家回顾了一下法治体系这个概念怎么形成的，怎么从法律体系到法治体系，怎么从理论探讨的层面上升到政策制度建设的层面。
二、中国特色社会主义法治体系的体系结构与功能
第二个我们讲讲中国特色社会主义法治体系它的体系结构与功能。尽管党的十八届四中全会《决定》中间明确地讲了，中国特色的法治体系在实践中它的5个要素，包括法律规范体系、测试体系法治监督体系、法治保障体系党内法规体系，但是法治体系实际上是比较复杂的，它首先应该是有理论来指导，所以我们说中国特色社会主义法治体系，它这个结构应该是包括了理论体系、实践体系、领域体系，还有具体的政策要求、政策体系，最后中国特色的法治体系它不仅仅是个概念，它是一个制度化的这样一个体现，它是有功能的。
（一）中国特色社会主义法治体系的体系结构
我们为什么要强调从法治体系这个角度来讲，全面推进依法治国？它能够发挥自己独特的功能，所以我们可以看到在理论体系方面，什么样的理论来指导什么样的法治实践？实际上中国特色社会主义法治理论体系，它根据法治理论存在的形式和功能，我们可以分为社会主义法治核心价值体系，法治观念体系、法学理论体系法治教育体系，还有法治科学研究和宣传体系，以及法律知识体系和社会主义法律意识体系等等。其中社会主义法治核心价值体系是社会主义法治理论体系的灵魂和核心，其基本的来源是社会主义核心价值观，其表现形式是社会主义民主政治观、社会主义法治观，社会主义人权观、社会主义的公平正义观以及依宪治国、依宪执政的社会主义法治价值观，理论方面都可以分为这些角度。
第二个叫实践体系，在实践中就要根据法治活动的特点，也可以按照环节、按照领域都是可以的。所以社会主义法治实践体系，它包括了静态的法律规范体系和动态的法律制度运行体系，也就是说社会主义法治实践体系，它是由中国特色社会主义法律体系党内法规体系、立法体系、执法体系司法体系、法律监督体系和法律合作体系等等来构成的。当然主要的方面就是党的十八届四中全会讲的就是法律规范体系、法治实施体系法治监督体系、法治保障体系，还有党内法规体系。
领域体系刚才我们讲的是一个法治体系，它是指法治本身活动的特点，法治作用于不同的领域，在不同领域也形成一个小的体系，这里包括军事法治体系，国家安全法治体系，涉外法治体系，这几个法治体系都是得到了党的文件的肯定。像在十八届四中全会这个《决定》中间，在提出中国特色社会主义法治体系的概念的时候，同时提出要构建完善的中国特色军事法治体系。所以党的十八届四中全会在讲具体领域法治体系的时候，只是讲了一个体系，就是军事法治体系。“二十大”报告进一步明确就是要构建国家安全法治体系。“二十大”报告明确地讲，要完善国家安全法治体系、战略体系政治体系、风险监测预警体系国家应急管理体系，从而进一步健全国家的安全体系。还有涉外法治体系是近年来刚刚提出来的，特别是2023年11月27日，习近平总书记在二十届中央政治局第十次集体学习的时候强调，从更好统筹国内国际两个大局，更好统筹发展和安全的高度，深刻地认识做好涉外法治工作的重要性和紧迫性，建设从高质量发展、高水平开放要求相适应的涉外法治体系和能力，为中国的现代化行稳致远营造有利法治的条件和外部环境。
从政策层面来讲，政策层面就是可以落到实施层面的，这个里面主要就是指党的十八届四中全会讲的五大体系，就是要形成完备的法律规范体系，要有法可依，有了法以后要建立高效的法治实施体系，法律要实施，要去监督严密的监督体系，要有力的法治保障体系，还有党内法规体系，党内法规体系也是第一次进入了中国特色社会主义法治体系中，它也体现了我们中国特色社会主义法治建设的特点，它是在共产党作为执政党的领导下来进行的，它不仅仅包括了约束国家机关社会组织和公民个人的法律，也包括了约束党组织和党员个人的党内法规。所以一定要把依规治党和依法治国有机结合起来，这就是我们在中国建设社会主义法治体系的这样一个基本要求。
（二）中国特色社会主义法治体系的功能
在政策层面，总书记在关于全面依法治国《决定》的说明中，他还对中国特色的法治体系这个功能做了明确的解释，他就把中国特色社会主义法治体系作为全面推进依法治国的总抓手。习总书记指出全面推进依法治国涉及很多方面，在实际工作中必须有一个总揽全局，牵引各方的总抓手，这个总抓手就是建设中国特色社会主义法治体系，依法治国各项工作都要围绕着总抓手来谋划、来推进。由此可见要全面和有效地贯彻落实全面推进依法治国《决定》的各项要求。关键是要抓好中国特色社会主义法治体系的建设。
三、《法治中国建设规划（2020-2025年）》对建设中国特色社会主义法治体系作出的全面和系统的制度性安排
下面我来讲第三个问题，讲讲法治中国建设规划，2020到2025这个规划里面，对建设中国特色社会主义法治体系作出的全面和系统的制度性安排，我们说现在怎么来建设中国特色社会主义法治体系，特别是五大体系，在法治中国建设规划里面讲得都比较透。《法治中国建设规划2020到2025》要求各地区各部门结合实际认真贯彻落实，法治中国建设规划明确地讲法治是人类文明进步的重要标志，是治国理政的基本方式，是中国共产党和中国人民的不懈追求。法治兴则国兴、法治强则国强。为了统筹推进法治中国建设各项工作，制定本规划。
规划对中国特色社会主义法治体系五个部分，就政策层面的5个体系怎么去建，都做了明确的规定，并且规定了时间表，就提出来到2025年，党领导全面依法治国体制机制更加健全，以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系更加完备，职责明确、依法行政的政府治理体系日益健全，相互配合、相互制约的司法权运行机制更加科学有效，法治社会建设取得重大进展，党内法规体系更加完善，中国特色社会主义法治体系初步形成。也就到明年底，按照法治中国建设规划的安排，中国特色社会主义法治体系初步形成。