新时代十年首都生态文明建设和国土空间生态修复成效及政策体系

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出，全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。

党的二十大报告指出，我们坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，全方位、全地域、全过程加强生态环境保护。

国土空间生态修复规划是对一定时期特定区域（流域）生态修复工作的统筹谋划和总体设计，是开展生态修复活动的指导性、纲领性文件，是致力于解决生态问题、改善生态功能、提升生态价值、促进人地和谐的国土空间类专项规划。那么，新时代十年首都生态文明建设取得了哪些成效？国土空间生态修复规划实施需要哪些政策支撑？同时，如何从机制建设上推进国土空间生态修复规划实施，构建什么样的国土空间生态修复政策体系？这是在生态文明建设的新阶段应该关注的重要话题。

一、国土空间生态修复背景意义与战略定位

（一）发展之需与时代要求

党的十八大把“生态文明建设”纳入中国特色社会主义事业总体布局，提出“努力建设美丽中国，实现中华民族永续发展”。党的十九大把“坚持人与自然和谐共生”作为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略之一，提出建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。党的二十大报告指出：“全面依法治国是国家治理的一场深刻革命，关系党执政兴国，关系人民幸福安康，关系党和国家长治久安。必须更好发挥法治固根本、稳预期、利长远的保障作用，在法治轨道上全面建设社会主义现代化国家。”这是强调全方位的法治保障。党的二十大报告还提出要推进美丽中国建设，坚持山水林田湖草沙一体化保护和系统治理，统筹产业结构调整、污染治理、生态保护、应对气候变化，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，推进生态优先、节约集约、绿色低碳发展。为了贯彻生态文明的要求，党的二十大报告明确提出了生态修复的实施措施，其中就包括提升生态系统多样性、稳定性、持续性，“以国家重点生态功能区、生态保护红线、自然保护地等为重点，加快实施重要生态系统保护和修复重大工程。推进以国家公园为主体的自然保护地体系建设。实施生物多样性保护重大工程”。

2020年《全国重要生态系统保护和修复重大工程总体规划（2021—2035年）》发布，2023年《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》发布。以习近平同志为核心的党中央站在中华民族永续发展的战略高度，作出了加强生态文明建设的重大决策部署。目前，我国生态环境质量呈现稳中向好趋势，各类自然生态系统恶化趋势基本得到遏制，稳定性逐步增强，重点生态工程区生态质量持续改善，国家重点生态功能区生态服务功能稳步提升，国家生态安全屏障骨架基本构筑。为贯彻落实党中央、国务院关于生态保护修复的决策部署，《自然资源部办公厅关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》提出，深入推进国土空间生态修复工作，针对一些地方生态修复项目实施中存在的前期工作不扎实、监督管理不到位、进度滞后、实施不规范等问题提出了相应措施。

我们要遵循开放式、网络化、集约型和生态化的要求，推进生态文明建设。生态文明建设要求转变生态修复理念与思路。国土空间生态修复是深入贯彻落实生态文明建设的重大战略举措，相较于传统意义上的生态修复更强调整体性、系统性和综合性，注重多要素综合、多目标耦合、多尺度协同、多技术集成和多主体参与。在生态文明建设的新理念和新要求下，应以一体化的思路和举措打破行政壁垒和条块分割，形成生态保护修复合力，协同推进生态修复工程从项目牵引向规划引导转变，修复模式从分散无序向系统整合转变，修复效果从生态环境改善向综合效益提升转变。

《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确指出要构建“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构。其中，“一屏”就是山区生态屏障；“三环”包括一道绿隔城市公园环、二道绿隔郊野公园环、环首都森林湿地公园环；“五河”包括永定河、潮白河、北运河、拒马河、泃河为主构成的河湖水系；“九楔”是指九条楔形绿色廊道。北京市委书记尹力强调，良好生态环境是率先基本实现社会主义现代化的关键支撑。要深入学习贯彻习近平总书记在全国生态环境保护大会上的重要讲话精神，全力以赴加强首都生态文明建设，大力实施绿色北京战略，协同推进降碳、减污、扩绿、增长，以高品质生态环境支撑首都高质量发展。

生态文明建设永无止境，解决环境问题仍需接续奋斗、久久为功。百姓认可是美丽北京建设的最大动力，共建共治共享是首都生态文明建设的不竭源泉。

为了实现这样的首都生态文明建设新蓝图，《北京城市总体规划（2016年—2035年）》明确提出到2035年的发展目标，其中就包括“成为生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市”，“成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市”。我们要以山为骨、以水为脉、以绿为肌、以文为魂、以生物多样性为核，统筹山水林田湖草沙一体化保护修复，构建全要素统筹、全空间覆盖、全过程治理、全周期监管的国土空间生态修复规划体系。同时，要对标国际前沿、对接国家战略、对准社会需求、对照现实问题，坚持生态保护、生态修复与生态建设并重，将首都建设成为全球顶级生物多样性之都、全国生态文明建设的窗口城市、人与自然和谐共生的首善之区。

（二）规划内涵与战略定位

1.规划意义

以习近平生态文明思想为指导提出的“山水林田湖草沙是生命共同体”是国土空间生态修复工作的基础，明确了对山水林田湖草沙进行统一保护、统一修复的工作思路，为支撑国家安全体系、建设美丽中国、实现绿色高效发展奠定了生态环境资源基础。同时，国土空间生态修复是构建国家安全体系的基础性措施，国土空间生态修复规划实施的核心目的是提升国民安全，包括健康安全、发展安全等多方面。

2.规划原则

规划编制过程遵循一定的原则，包括：生态优先，绿色发展；规划引领，统筹协调；问题导向，科学修复；创新机制，多元参与。

3.规划目标

《北京市国土空间生态修复规划（2021年—2035年）》指出，全面降低城市发展对自然生态系统的干扰，提高生态系统自我修复能力，提升生态系统质量和稳定性，保障山水林田湖草沙生命共同体的竞生、自生、共生的正向演进。保护重要的、关键的、影响城市生态安全的自然生态系统，保障多样的生态系统服务持续稳定发挥。恢复受损、退化自然生态系统的健康和活力，着力提升生态功能，增强优质生态产品的供给能力，强化生态利导因子的积极作用，保证城乡环境的净化、美化、活化和文化层面的进化。积极培育和孵化生态友好型产业，以产业发展反哺生态修复，激发市场活力、增强内生动力。加快推动绿色低碳发展，多措并举促进生态产品价值实现、转化与外溢，实现生态资源的保值增值和可持续开发，促进人与自然和谐共生。

同时，要构建完善的制度体系和保障措施来保障规划的实施。在规划目标基础上，构建了城乡生态安全、生态系统健康两项一级指标，以及六项二级指标和多项三级指标这样的多层级指标体系，来保障规划目标的实现。其中，三级指标包括生态保护红线面积占比、生态控制区面积占比、永久基本农田面积等。

4.内涵与定位

其一，从规划体系来看，国土空间生态修复规划在国土空间规划体系中具有支撑性、传导性和协同性作用，本身需要建立健全规划体系，分为国家、省、市、县四级规划，并可根据需要编制跨行政区的区域（流域）生态修复规划。

其二，从规划定位来看，立足生态文明背景下的国土空间规划转型，按照“上下衔接，左右协调”的原则，横向上强化山水林田湖草沙生态要素的统筹和重点生态空间的整合，纵向上促进市、区、乡镇各层级规划之间的有效传导，向上落实并深化《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的“一屏、三环、五河、九楔”的市域绿色空间结构，传导刚性指标和空间管制要求，向下为乡镇域规划及村庄规划编制提供指引。

其三，从内涵界定来看，国土空间生态修复规划是对一定时期特定区域（流域）生态修复工作的统筹谋划和总体设计，是开展生态修复活动的指导性、纲领性文件，是致力于解决生态问题、改善生态功能、提升生态价值、促进人地和谐的具有战略层次的国土空间类专项规划。

（三）政策体系及作用

首先，什么是政策？从定义来看，政策是作为一种约束或引导机制而存在的。美国经济学家提出，政策就是为既定目标而采取行动的各种原则。德国学者提出，政策是国家发展某一部门或事业的思想、战略和策略之目的、任务及实施机制的总和。《辞海》对政策也作了明确阐述，指出它是国家、政党为实现一定历史时期的路线和任务而规定的行动准则和具体措施。我们把政策的内涵总结为：政策是为目标、价值和实践而设计的一项计划；政策是政府要做或不做的决定；政策的重要活动即为公共政策。因此，政策的功能也就包括了制约功能、导向功能、调控功能、分配功能。

什么是好的政策？我想从几个方面来阐述。其一，政策应对外部环境具有较强回应性，制定过程和政策内容合情合理合法，切实关照利益相关者的利益，执行有效、结果合乎政策目标。其二，政策环境、政策系统、政策行动者、政策能力和政策资源是影响公共政策质量的重要因素。其三，应树立全系统、全过程和整体性的公共政策质量管理体系，从制度化的政策体系、科学化的制定过程、有效的政策执行和合乎目标的政策产出四个方面提升公共政策质量。我们可以从环境、内容、主体、过程、结果五个方面来衡量政策的质量，从政策回应性、合情合理性、关照利益相关者、政策执行的有效性、合乎政策目标五个方面考量政策的好坏。

如何有效落实政策？我想从几个方面来阐述。其一，公共政策是国家治理体系的重要组成部分，在推进国家治理体系和治理能力现代化中具有重要地位。其二，实施政策评估是提高决策科学化、民主化、法治化水平的重要途径。其三，政策体系的根本目的在于解释政策与政策效能之间的关系，即政策为何能有效解决问题和实现政策目标。那么，如何构建好的政策体系、如何有效落实相应的政策，这是生态文明建设和国土空间规划实施的一个重要方面。

政策质量提升需要基于政策制定、执行和评估的全过程视角考察。政策制定过程主要包括问题概念化、理论评估和选择、目标细化和方案设计。政策执行过程涉及资源充足性、管理和控制结构、规则制定、政治效力以及反馈和评估。高质量政策体系包括四个方面：制度化的政策体系、科学化的政策制定过程、有效的政策执行以及合乎目标的政策产出。这也是我们在国土空间生态修复规划实施过程中需要考虑的四个方面。

我们重点来讨论一下土地政策。土地政策的特性包括政治性、强制性、历史性、区域性、稳定性、针对性、预测性和及时性等多个方面。土地政策是国家、政府、政党或单位为保护土地产权利益，实现土地资源优化配置而制定的措施体系或行为准则。土地政策的制定过程基于导向功能、协调功能、控制功能，在目标明确、信息准确、政策可行等制定原则下，通过确定目标、拟定方案、择定方案、修正完善来制定程序。从不同划分方式来看土地政策体系：按政策主体，可以分为国家政策、地方政策；按业务设置，可以分为地籍管理政策、土地利用管理政策、土地监察管理政策等；按权属，可以分为土地所有权政策、土地使用政策、土地收益权政策和土地处置权政策等；按土地类型，可以分为农业用地政策、建设用地政策等。我们要在梳理已有土地政策分类体系的基础上，思考国土空间生态修复规划需要什么样的政策体系，如何通过健全政策体系保障其实施。