新时代十年首都生态文明建设和国土空间生态修复成效及政策体系

二、国土空间生态修复政策演进与实施成效

（一）国内生态修复相关政策梳理

通过研究来看，国内生态修复相关政策分为三个历史阶段。

1.启蒙及初期阶段（1973年至1991年）

这一阶段明确将生态保护纳入环境保护范畴，提出开发利用与保护并重的观念。

2.可持续发展阶段（1992年至2011年）

这一阶段提出人口、资源、环境协调发展的观念，提出生态环境保护与经济社会发展同等重要的观念，提出生态文明的理念。

3.生态文明阶段（2012年至今）

党的十八大以来，我国将生态文明建设与经济、政治、文化、社会建设放在同等重要的位置，党的十九大报告强调“坚持人与自然和谐共生”。

我们梳理了我国生态修复的相关政策。1998年，《全国生态环境建设规划》发布；2000年，《全国生态环境保护纲要》发布；2005年，《国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定》发布；2006年，《全国生态保护“十一五”规划》发布；2007年，《国家重点生态功能保护区规划纲要》发布；2008年，《全国生态功能区划》发布；2010年，《全国主体功能区规划》发布；2017年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》；2019年，《中共中央国务院关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》发布，明确了国土空间规划体系的建设要求。

从基础探索期，到快速发展期，再到多元繁荣期，我国生态修复经历了人地矛盾、政策供给，到制度改革、试点实践，再到人地关系再认识、高质量发展。在生态修复到国土空间生态修复的这一过程中，主要是从单点、单要素、单过程末端修复调控到全域、全要素、全过程、源头预防、过程控制、多要素统筹、多目标协同。同时，也进行了思路、手段、目标、对象、内容、尺度等方面的实施转变。

（二）国外生态修复政策分析

德国、日本、美国、加拿大、英国等国家在环境质量激励、生物多样性计划等方面的一系列内容，也为我们国土空间生态修复规划的编制和实施提供了一定参照。国际组织和机构对于生态系统修复也作出众多研究和计划，比如《巴黎协定》强调了有关修复的行动，《生物多样性公约》中涉及生态系统修复的生物多样性目标。同时，世界自然保护联盟也更新了保护地优先的工作计划。世界银行在2008年发布的报告《生物多样性、气候变化和适应性：世界银行投资中基于自然的解决方案》中，首次提出了基于自然的解决方案（NbS）。2020年，NbS的全球标准提出了8项基本准则和相应的28项指标。

从国外生态系统修复发展历程看，从1970年到1990年是早期理论阶段，这一阶段提出了生态系统科学；从1990年到2020年是快速发展阶段，这一阶段为人类社会面临的许多重大问题提供了系统性的解决方案；从2020年至今是探索与反思阶段，这一阶段广泛运用生态系统修复的科学理论与工具方法。

（三）理论发展与科学认知

从理论基础来看，系统整体性原理包括复合生态系统、系统要素的交融性、时间过程与空间格局的统筹关系。结构有序性原理包括了物种结构、时空结构、营养结构，以及生态系统要素演替等。生态位原理包括生态空间关系、要素功能关系、生态位竞争关系等。功能综合性与多样性原理包括优势生态系统、主次要生态系统以及遗传多样性、物种多样性和景观多样性等。遵循这些发展要求，可以从生态系统生态学到流域生态学、恢复生态学、景观生态学，再到复合生态系统生态学，最后到可持续发展科学。从政策体系的要求上，可以遵循修复与恢复，以及生态建设、功能提升、服务优化、监督管理，来认识生态修复的理论发展。

国土空间生态修复强调从系统性、整体性和全域性的视角出发，统筹山水林田湖草沙等各类生态要素，对生态系统进行整体保护、系统修复和综合治理。与过去相对单一的生态修复工程相比，国土空间生态修复是基于复合生态系统与区域可持续发展理论的系统性工程，包括空间性、系统性、交互性、动态性等一系列特性。

人的命脉在田，田的命脉在水，水的命脉在山，山的命脉在土，土的命脉在林和草，这个生命共同体是人类生存发展的物质基础。围绕这样的人与自然和谐共生的关系，如何构建山水林田湖草沙生命共同体，这是我们要思考的重要内容。

（四）实施成效与政策体系的发展方向

1.生态文明建设取得的成就

2022年12月，联合国在加拿大蒙特利尔举办的《生物多样性公约》第十五次缔约方大会（COP15）第二阶段会议期间宣布，践行中国山水林田湖草生命共同体理念的“中国山水工程”入选联合国首批十大“世界生态恢复旗舰项目”。自2016年以来，“中国山水工程”已经恢复了300多万公顷土地，使2亿人受益。

党的十八大以来，我国持续落实山水林田湖草沙一体化保护和系统治理、加大生态系统保护修复力度以及促进人与自然和谐共生等实践。我国生态系统修复政策体系建设与项目实施取得重要进步，在天然林保护修复、退耕还林、还草、还湿等生态保护修复工程等方面发挥重要作用，稳步提升生态系统质量与稳定性，初步形成了宏观政策、区域政策、奖励政策、惩罚政策相结合的生态保护政策体系。在习近平生态文明思想指引下，我国通过实施一系列生态保护修复政策和重大工程，生态保护修复取得历史性成就。

我们可以从多个方面来看首都生态文明建设取得的成就。其一，空气质量。2013年到2022年，北京市空气质量优良天数显著增加，2022年优良天数较2013年增加110天。其中，一级优天数明显增加，从2013年的41天增加到2022年的138天，增加了97天。从2022年全年来看，重污染天数由2013年的58天减少到2022年的3天。这些数据也体现了北京空气质量从2013年到2022年发生的显著变化。其二，水环境。地表水水质持续改善，2022年与2013年相比，高锰酸盐指数、氨氮年平均浓度值分别下降54.0%、96.4%。地下水水质保持稳定，水位持续回升。其三，土壤环境。全市土壤环境状况保持良好，土壤环境风险得到有效管控。农用地实施分类管理，优先保护类耕地加大保护力度，受污染耕地全部实现安全利用；建设用地加强土壤污染源头防控，保障安全利用；未利用地实行严格保护。土壤肥力可满足多数作物生长发育需求，土壤环境质量稳步提升。我们的绿色生态空间大幅拓展，生态环境质量持续改善，生态惠民效应不断凸显，生态保护格局基本建立，生态治理体系逐步完善。

《北京市生态安全格局专项规划（2021年—2035年）》提出，实行国土生态空间分级管控，将全市国土生态安全格局分为一级管控区、二级管控区和三级管控区，分别与底线安全格局、一般安全格局和理想安全格局相对应。一级管控区实行刚性管控；二级管控区实行刚弹结合的空间管制，严控影响主导生态功能的开发建设活动，明确兼容性建设准入条件，增强优质生态产品供给能力；三级管控区体现适度弹性引导优化，建立项目准入负面清单，落实相关生态环境保护要求，促进蓝绿空间交织融合和多元生态功能发挥，推动生态产品价值实现。在实行国土生态空间分级管控的基础上，还提出推进多维生态要素分类引导，针对水、林、田、生物、地质、文化等不同类别要素，通过宏观准入政策、中观正负清单、微观项目和名录管控，形成面向多维度要素的生态空间分类管控体系。那么，如何做好实施保障，推进生态空间格局落地落实？这就要在统一调查、体制机制、政策体系、规划传导、资金保障、科技支撑、评估监督等各方面加强实施保障体系建设。

2.政策体系的发展方向

面向生态文明与美丽中国建设的战略需求，由于生态系统自身复杂性、人类社会对大自然认知的局限性、自然与社会经济关系的多元性等，我们应该准确认识生态保护修复政策优化升级的方向。其一，基于治理的理念，推进现有生态保护修复政策由政府主导向多元共治优化升级。从人与自然是生命共同体、人与自然和谐共生的观念出发，发挥生态系统的“主体”作用和人类社会的“客体”作用，形成“人与自然多元共治”的生态保护修复政策体系。其二，基于生态系统理论方法，推进现有生态保护修复政策由单要素向系统性的优化升级。其三，基于综合调控的思路，推进现有生态保护修复政策由单一行政管制向土地、财税、金融及法律综合调控的优化升级。

2023年，自然资源部办公厅印发《关于加强国土空间生态修复项目规范实施和监督管理的通知》（以下简称《通知》），自然资源部国土空间生态修复司负责人对其进行了解读。对于《通知》出台基于怎样的背景这部分，指出“一些地方在实施生态修复项目过程中存在责任主体不明确、前期工作不扎实、监督管理不到位、项目实施进度滞后等问题，甚至出现借生态修复之名行开发之实、违法占地采矿等行为”。《通知》从责任落实、问题导向、项目成熟度、政策衔接等方面综合考虑，对项目的前期工作、实施管理、遵守法律法规、实施保障等重点环节提出针对性、规范性要求。

三、国土空间生态修复规划要求及政策架构

（一）规划实施要求

国土空间治理是国家治理体系和治理能力现代化的根本基础，政策体系是实施治理的根本基础。

国土空间生态修复规划的核心就是要正确处理人与自然关系问题。从生命共同体数量、质量、结构、系统服务功能及系统稳定性等方面，诊断区域国土空间存在的关键生态问题与堵点，分析成因，明确国土空间生态修复对象，聚焦山水林田湖草沙生命共同体结构性、现势性、时空性的核心问题。要解决这一核心问题，我们设计了规划实施路径。从目标来看，要搭建生产高效、生活富裕、生态优良、高质量发展的生态产品供给系统，维护各类国土空间要素完整的系统结构，从而形成全域全要素的山水林田湖草沙生命共同体生态架构与体系。从时空策略来看，通过顶层设计、资金配置、区域治理、系统修复、工程实施等一系列策略来实现国土空间生态修复规划的实施。从制度机制来看，要建立自然资源产权体系、生态空间监测机制、国土空间规划体系、国土空间用途管制制度、生态修复补偿体系等，这一系列的体系也是正在逐步完善的。从目的来看，最终目的就是建设生态文明的国土。要实现空间绿色动能的释放，推进我国生态文明建设的进程。通过山水林田湖草沙生命共同体的建设，以自然观方式推进安全、绿色、高效、法治、和谐的生态文明建设。

就北京而言，有哪些具体的做法？在《北京城市总体规划（2016年—2035年）》提出的2035年发展目标中，就包括“成为生活更方便、更舒心、更美好的和谐宜居城市”，“成为天蓝、水清、森林环绕的生态城市”；在2050年发展目标中，明确提出要“成为富裕文明、安定和谐、充满活力的美丽家园”，“全面实现超大城市治理体系和治理能力现代化”。《北京市生态安全格局专项规划（2021年—2035年）》明确提出了总体目标和阶段目标。其中，总体目标包括保护区域战略性生态空间及重要生态资源，打通关键生态廊道，稳固生态功能节点，形成底线鲜明、蓝绿交织、功能融合的生态空间格局。构建超大城市韧性生态系统，切实保障首都生态安全，提升城市生态品质，不断满足居民对高品质生态空间的需求。2035年，生态空间格局进一步完善，生态系统健康稳定，自然生态系统连通性稳步提升，生态系统生产总值和固碳能力明显提升，生态惠民效益不断凸显。2050年，逐步向理想生态安全格局靠近，全面建成更高水平的国际一流和谐宜居之都，生态系统碳汇能力和民生福祉显著提升，助力首都率先实现碳中和。《北京市国土空间生态修复规划（2021年—2035年）》也提出了规划实施的发展目标，包括“将首都建设成为全球顶级生物多样性之都、全国生态文明建设的窗口城市、人与自然和谐共生的首善之区”等。

（二）政策体系架构

国土空间生态修复政策体系的构建思路包括以下几个方面：一是明确国土空间生态修复规划的定位；二是变革国土空间生态修复规划实施模式；三是加强国土空间生态修复规划法治建设；四是充实国土空间生态修复规划的内容；五是强化国土空间生态修复规划的监管与公众参与；六是解析国土空间生态修复规划实施的重大问题；七是完善国土空间生态修复规划实施保障制度。按照生态修复目标，整合竞争型制度、主导型制度、同盟型制度和疏远型制度，形成政策协同。对于政策体系构建逻辑而言，要明确治理任务、修复目标，按照国土空间生态修复的核心流程、行为边界、优先原则、保持同步、适时退出，来制定政策协同体系。

基于此，我们就设计了相应的国土空间生态修复政策体系的初步架构。其中，按照内容来分就包括自然资源监测监管体系、自然资源资产产权体系、国土空间用途管制体系、国土空间规划体系、国土空间生态修复体系、法律法规体系。下面，我们对这几个方面具体分析。其一，自然资源监测监管。自然资源监测与监管可以看作是国土空间生态修复效果的“晴雨表”。以前国土调查数据标准体系没有统一的规范，致使山水林田湖草沙等要素“底数不清、基数不全、总数不准”，现在我们要明确这一监测监管体系。同时，要多角度、多要素、多层次构建全面统筹、逐级传导的自然资源监测监管体系。其二，自然资源资产产权体系。自然资源资产产权体系对科学、高效的国土空间开发保护起到深层次影响。应该理顺自然资源资产管理的权责关系，构建权责明晰的自然资源资产产权制度。其三，国土空间用途管制体系。通过用途管制与事权审批，明确国土空间要素的开发利用强度与限制条件。协调经济发展和国土空间保护的关系，提升国土空间效率。其四，国土空间规划体系。通过引导国土空间资源要素重新配置和优化组合，构建稳定、协调的国土空间时序与秩序。其五，国土空间生态修复体系。要推动国土空间格局优化与品质提高，最大限度地实现自然生态系统保护与修复，加强国土空间生态修复制度体系建设，系统治理山水林田湖草沙生命共同体。应以最优的国土空间要素配比提高国土空间利用效率，切实保护自然生态空间。通过整体保护、系统修复、综合治理，增强自然生态空间系统的稳定性和生态服务功能，以构筑国土空间的牢固基底和空间新格局。其六，法律法规体系。生命共同体构建的结构性、底线性、权责性、融惯性等基础问题的解决都需要健全的法律法规体系给予保障。要强化各级政府在山水林田湖草沙治理中的责任担当，为国土空间差异化、特色化的生态品质提升赋能。

围绕政策体系架构内容的六个层面，国土空间生态修复规划政策体系架构包括法治、机制、体制、技术四个层面。其一，法治层面，从法律角度看包括国家级法律法规和地方配套法律法规。其二，机制层面，可以从经济机制、权属调整、权益维护、公众参与、激励机制、实施效果评价、业务能力建设等多方面进行考虑。比如，经济机制包括生态修复资金保障、土地使用改革政策、生态修复效益分配、生态修复市场化等多个层面；实施效果评价包括规划实施动态评价、耕地占补平衡评价、数量质量生态评价等一系列内容。其三，体制层面，更多是从组织保障、行政保障、年度实施计划、监督制度等方面建立规划实施的基本体制。其四，技术层面，要构建国土空间生态修复规划的规范和标准，以及监测预警系统、规划实施管理的信息系统等。

四、国土空间生态修复规划的分类政策与实施保障

（一）国土空间生态修复规划的分类政策

国土空间生态修复规划实施政策体系应包括相关法律法规、规划、标准、指导意见等文件，明确国土空间生态修复的目标、原则、方针、政策和保障措施，确保国土空间生态修复工作的科学性、规范性和可持续性。结合区域实际情况，因地制宜制定国土空间生态修复规划实施办法，建立资金保障的政策机制、健全生态修复产权激励机制、完善多元化生态补偿机制和绩效考评机制，保障规划实施落地。构建国土空间生态修复的制度体系、法治体系、技术体系、实施机制体系。

1.制度体系

制度体系包括国土空间治理、国土空间规划这样相互关联的两个要求，以及国土空间制度系统内在联系。规划工作协调机制、保护工作统筹机制、修复工作统筹机制、规划实施调度机制、工程项目统筹机制是制度体系的重要内容。在这一体系下，从国土空间生态修复评估制度、工作机制、管理机制、考核机制等四个方面，来构建互相协作、互为支撑的运行制度体系。

2.法治体系

法治体系包括法律法规、制度标准、执法监管、责任追究等。其中，法律法规要明确生态修复范围、目标、程序、责任；制度标准包括相应的技术规范、操作流程、监测评估、机制保障；执法监管要从执法力度、行政时效、监督机制、流程规范等方面进行考虑。

3.技术体系

技术体系主要包括多个方面：一是生态修复技术标准，要建立规范化、标准化的生态修复技术标准，提高生态修复工作的技术水平和质量；二是生态建设技术；三是生态修复技术应用，可以利用生态工程技术对受损区开展修复；四是生态修复技术创新，要加强生态修复技术的研发和创新；五是生态服务优化技术，主要是分析人类生存与发展、生态环境资源需求和区域生态系统功能供给，实现人类与自然的协调发展；六是监督管理技术，从智慧中枢、物联感知、金融产品、监督管理平台等角度进行监督管理。

4.实施机制体系

国土空间生态修复规划的实施流程包括项目申报、方案审批、资金保障、技术支持、监督管理等方面，据此构建相应的实施机制体系。比如，在项目申报方面，要明确申报流程、审批标准、申报条件等；在方案审批方面，要明确审批流程、评审标准、验收要求；在资金保障方面，要明确管理机制、保障机制、政策支持；在技术支持方面，要明确修复技术、设施装备、物资支持；在监督管理方面，要明确监督检查、实施评估、成效考核。

（二）国土空间生态修复规划的实施保障

为了保障国土空间生态修复规划的实施，还应该有一系列的实施保障措施。我们从机制保障、管理保障、技术保障、监督保障四个层面进行梳理。

1.机制保障

机制保障包括经济保障、市场保障、激励保障、权益保障等四个层面的内容。

2.管理保障

管理保障包括组织保障、行政保障、计划保障。在组织保障方面，要明确各级政府部门和单位的职责、协调机制和管理流程，确保责任明确、协作高效。同时，要建立相关的考核机制，对各单位的工作进行评估。在行政保障方面，要对土地利用、环境保护、生态修复等方面进行严格监管。在计划保障方面，要建立科学合理的计划体系，包括编制详细的实施方案、工作计划和时间表，明确各项任务的具体要求和完成时间，确保规划按时按量得以实施。

3.技术保障

技术保障包括标准保障、系统保障、监测保障。特别是对于监测保障而言，基于遥感数据和各监测点动态数据，能够详细展示生态修复项目各监测指标情况，为国土空间生态修复项目实施监督管理提供支撑。

4.监督保障

监督保障包括公众参与机制、资金监管、第三方监理等方面。具体来看，在公众参与机制上，要增强人们对生态环境保护的认识，促进民主、透明、公正的决策过程，让公众成为生态文明建设的参与者和监督者。在资金监管上，应该建立完善的资金监管机制。在第三方监理上，第三方监理机构作为一个独立的、专业的监督机构，可以对规划实施过程中的问题进行独立监督和评估。在监督保障过程中，有效的评估非常重要，因此在做好这四个方面保障的基础上，还要建立相应的评估体系：一是监测评估，要建立完善的监测体系，包括生态环境监测、资源利用监测、生态系统服务价值监测等；二是效益评估，从区域生态环境保护与恢复程度、区域生态保护修复能力、区域生态环保基础设施建设等方面，对区域的生态环境效果进行分析，同时要关注区域的经济社会发展效果，包括对区域经济的生态化程度、区域社会事业发展水平、人民生活品质等三个方面的评估分析；三是成效评估，要建立完善的成效考核制度、国土空间生态修复实施绩效考核制度。

在国土空间生态修复规划的实施过程中，我们应该构建什么样的政策体系？对于规划的衔接传导、政策的针对性，我们又该如何考量？实际上，不管制定什么样的政策，从政策的初衷而言，都是为了实现国土空间生态修复的总体目标，解决生态问题、改善生态功能、提升生态价值、促进人地和谐，建设生态文明。从北京来看，新时代十年北京生态文明建设成效显著，生态系统更健康，绿色发展水平持续提升，市民群众的绿色获得感、生态幸福感增强。新征程上，要全面提升生态文明建设水平，不断推动习近平生态文明思想在京华大地上形成更多生动实践，为实现人与自然和谐共生的现代化作出北京贡献。美丽北京建设首先要得到百姓认可。百姓认可是美丽北京建设的最大动力，共建共治共享是首都生态文明建设的不竭源泉。全力以赴加强生态文明建设，需要进一步推动生态文明宣传教育，善于运用大众喜闻乐见的“打开方式”，引导人们主动践行绿色生活理念，培养公众的生态文明素养，唤起更多的人坚持绿色发展的生态文明自觉，营造全社会共同推动绿色发展的良好氛围。谢谢大家。

（李强 首都经济贸易大学城市学院教授）