张鹏：统筹推进深层次改革和高水平发展

四、新一轮财税体制改革与高质量发展

（一）新一轮财税体制改革的切入点

1994年，我国启动了分税制改革，切入点是政府间财政关系。这次改革使中央政府的财力迅速增强，增强了国家宏观调控能力。2013年，党的十八届三中全会指出，财政是国家治理的基础和重要支柱。2014年，中央政治局会议审议通过《深化财税体制改革总体方案》（以下简称《方案》）。《方案》的形成和通过，是我们党指导财政制度建设和财政改革发展的又一理论成果。

本轮财税体制改革的重点是政府间财政关系、现代预算制度和现代税收制度三个方面，其中政府间财政关系处于主导地位，并以“事权和支出责任相适应”作为税收、预算两项改革的衔接点和驱动力。现代预算制度主要涉及资金管理问题。现代税收制度是财政收入的主要形式。新一轮财税体制改革预期的主线还是落在政府间财政关系上，但在突破口上会向财政支出端进一步靠拢。

2023年中央经济工作会议指出，要“统筹高质量发展和高水平安全”。在具体实践中，高水平安全要有效地防范化解风险。作为新一轮财税体制改革的重要组成部分，防范化解风险是改革的重要命题。

综上所述，新一轮财税体制改革的主体框架应该包括：财政收入、财政管理、财政支出以及防范化解财政风险。我认为，具体的切入点是完善支出管理和政策体系，但在眼界上、高度上都有限制，中央肯定会有进一步的明确，关键在于谁更符合国家治理体系和治理能力现代化的要求，并与全面深化改革的目标、体系、框架相适应、相统一。

（二）新一轮财税体制改革的落点

2023年中央经济工作会议提出，要“稳中求进、以进促稳”。这说明，推动新一轮财税体制改革的前提是宏观经济环境和财税运行环境的稳定。

1.支撑财税体制改革的财政政策

2023年中央经济工作会议指出，2024年要“继续实施积极的财政政策”，同时，积极的财政政策要“适度加力、提质增效”。这说明，我们在举借债务、盘活存量资源并做好配置使用、扩大支出力度等方面要保持适度性。

2.要用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果

在这个过程中，要做好以下几个方面：（1）财政政策空间。2023年中央经济工作会议指出，“用好财政政策空间，提高资金效益和政策效果”。随着经济全球化进程的加快，各国宏观经济相互依存程度日益提高，于是3%赤字率、60%债务率逐渐成为协调各国间宏观政策的参照指标。要注意，这种参照指标不是简单的刚性指标值，而是因时而变、因势而变的。只不过，当我们将其视为纪律要求和标准常态时，要把它坚持住、管理好。（2）政策实施空间主要包括改革中的一些要求和安排。（3）政策模式空间是指相关政策措施的运用空间，比如政府专项债可否用于资本金投入。2023年中央经济工作会议指出，要“合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围”，这就属于典型的政策模式空间拓展。当然，我们除了要有效拓展政策模式空间，还必须高度重视在拓展和创新的过程中可能产生的一些新的融合性的矛盾和复合性的风险。

3.优化财政支出结构，强化国家重大战略任务财力保障

在经济运行过程中，如果只通过经济产出所形成的政府财力去解决、匹配所有需求，其效力往往是不足的。这时，就需要我们落实好结构性减税降费，以及有效提高经济长期稳定发展的支撑力。

4.合理扩大地方政府专项债券用作资本金范围

要进一步拓展专项债资金可以用作项目资本金的范围，根据实际情况提升用作补充中小型金融机构资本金的规模，探索将部分资金用作国有资本运营公司或投资公司的投资运营资金等。

5.落实好结构性减税降费政策，重点支持科技创新和制造业发展

减税降费的最终目标是实现财政收支的良性循环和经济的可持续发展。在减税降费的过程中，还要适当降低和减轻税制变化对产业特别是制造业运行规律和分工模式的影响。现代税收制度改革包括增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等相关税种的改革，包括税收体系、模式、机制等税收制度的改革，还包括税权划分、税收征管等税收体制的改革。

6.严格转移支付资金监管，严肃财经纪律

第一，要保证资金安全；第二，要保证资金稳定性；第三，要平衡转移支付资金统筹管理和分项目标管理的关系。

7.增强财政可持续性，兜牢基层“三保”底线

在这个过程中，除了需要稳中求进的政策外，还要继续推进经济的深化改革，以进促稳、先立后破。

（三）新一轮财税体制改革的框架

1.财政收入

财政收入主要由两部分组成：一是作为主体的税收收入，二是非税收入。

2.财政支出

财政支出是新一轮财税体制改革的重点内容。未来，我们要把投资属性的财政支出政策和购买属性的财政支出政策有效地管理好、协调好。

3.财政投资

一是允许一部分财政资金作为直接的资本金出资。二是在专项债的管理当中，要合理扩大专项债的投资领域和使用范围。

4.财政管理

我们的预算制度、政府间的财政关系、转移支付制度等，都是财政管理改革的一部分。另外，我们的财政管理改革还会涉及一些国有资产的管理问题。

5.政府融资

债务融资改革包括提升投资收益率和防范化解债务风险。另外，在股权合作中，政府和社会资本的合作要有新的管理办法和管理机制。

五、新一轮金融体制改革与高质量发展

2023年中央经济工作会议指出，要“落实金融体制改革”。此外，2023年中央金融工作会议指出，“加快建设金融强国，全面加强金融监管，完善金融体制，优化金融服务，防范化解风险，坚定不移走中国特色金融发展之路，推动我国金融高质量发展，为以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业提供有力支撑”。

（一）金融体制改革的基本框架

1.坚持党中央对金融工作的集中统一领导

坚持党中央对金融工作的集中统一领导是做好金融工作的根本保证。同时，我们还要加强金融法治建设，及时推进金融重点领域和新兴领域立法，为金融业发展保驾护航。

2.金融资源与业务改革

（1）积极盘活被低效占用的金融资源，提高资金使用效率；（2）对金融工作的业务进行深度创新；（3）金融市场改革涉及股票市场和债券市场。

（二）金融高质量发展

第一，促进经济金融良性循环和高质量发展。

第二，金融高质量发展需要增强金融机构的治理能力和服务能力，同时还要坚持金融服务实体经济的宗旨。

第三，进一步推动金融开放。我们要把市场、产品、机制有效地统一起来，以开放来提高效率、推进改革，以开放来形成新空间、新领域，同时还要坚持防范化解风险，避免产生不必要的系统性风险。

（三）加大稳健货币政策实施力度

稳健的货币政策要灵活适度、精准有效。一是保持流动性合理充裕，社会融资规模、货币供应量同经济增长和价格水平预期目标相匹配。二是发挥好货币政策工具总量和结构双重功能，盘活存量、提升效能，引导金融机构加大对科技创新、绿色转型、普惠小微、数字经济等方面的支持力度。三是促进社会综合融资成本稳中有降。从市场利率的角度看，我们要继续保持实际利率的合适水平，适当降低融资成本。四是保持人民币汇率在合理均衡水平上的基本稳定。想要推进金融开放，就必须有稳定的汇率水平。因为，只有汇率水平稳定了，我们才能调动更大范围的资源，发挥更多金融功能，支撑更广的国内需求。当满足以上条件后，我国国内的金融市场才能与国际金融市场产生协调联动，从而吸引更多的外资金融机构和长期资本来华展业兴业。

（张鹏 中国财政科学研究院研究员）