宋伟：统筹外部安全和内部安全，贯彻落实总体国家安全观

一、总体国家安全观的内在逻辑

2014年4月15日，习近平总书记在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时强调：“必须坚持总体国家安全观，以人民安全为宗旨，以政治安全为根本，以经济安全为基础，以军事、文化、社会安全为保障，以促进国际安全为依托，走出一条中国特色国家安全道路。贯彻落实总体国家安全观，必须既重视外部安全，又重视内部安全，对内求发展、求变革、求稳定、建设平安中国，对外求和平、求合作、求共赢、建设和谐世界……既重视自身安全，又重视共同安全，打造命运共同体，推动各方朝着互利互惠、共同安全的目标相向而行。”

习近平总书记高屋建瓴地概括了总体国家安全观的主要内容。相比以前的国家安全观，总体国家安全观的主要变化在于，强调包括经济安全、技术安全、生物安全等在内的不同领域的国家安全是一个整体。尽管各个领域的国家安全的差别很大，但是都有两条共同的线索：一是国家的政治安全，即以国内政治、国内治理为中心的政治安全。各个领域的国家安全都受到国家治理能力的影响，其结果都取决于我们的政策，而各个领域的国家安全也会反过来影响政治安全以及国家的稳定和发展。二是国际安全和国际政治，即习近平总书记所指出的“以促进国际安全为依托”。也就是说，良好的国际安全环境是我们实现各个领域国家安全的有利外部条件，直接影响中国崛起的方方面面。

从国际安全的角度来看，影响我国国家安全的一个主要因素就是大国竞争。目前，我国的国家安全形势确实面临着各方面的问题与挑战，是与国际政治、国际安全领域所发生的变化直接相关的，主要是由于中国的实力不断上升，与美国的差距不断缩小。在这一背景下，美国在诸如光刻机、芯片等高科技领域对华采取“卡脖子”做法，也就有了更多的国内政治基础，也确实在很多关键技术方面对我国的科技安全造成了比较大的威胁。所以，在目前中美关系非常紧张、美国努力推动对华脱钩的背景下，我国很多方面的安全都面临着比较大的压力。比如，我国经济一定程度上依赖出口，但对美出口方面下降明显，这就会对我国经济安全甚至政治安全造成比较大的影响，甚至影响到军事领域等传统安全领域。这就是我们为什么要争取良好的国际安全环境，更好地利用各种国际安全资源的根本逻辑。

我们在讨论总体国家安全观时，要特别关注国际安全环境，因为在经济全球化背景下，各国在经济上越来越相互依赖。很多发展中国家的国内产业发展与就业都会受到世界市场的冲击，贫富差距也会随之增大，不稳定性进一步加剧，甚至向其他国家外溢。因此，在经济全球化的背景下，每个国家的安全也都是紧密相连的，人类社会就像习近平总书记所指出的是一个命运共同体。也就是说，如果别的国家不安全，我们想要实现自己国家的安全也会遇到很大的困难和挑战。这就是我们为什么要在经济全球化背景下特别关注国际安全与国际政治的原因。

此外，我们在讨论国际安全时还要进一步理解，对于中国这样一个崛起中的大国而言，国际安全的作用和意义日益凸显，特别是在海外安全方面。随着国内市场的饱和以及很多企业希望获得更高的利润，我们鼓励中国企业“走出去”。在这一过程中，越来越多的中国公民和来自中国的投资也会进入其他国家。如果这些国家存在各种各样的安全风险，那么我国的公民与企业也会受到直接影响，这也进一步证明了人类命运共同体的逻辑。2013—2022年，中国与“一带一路”共建国家累计双向投资超过3800亿美元。“一带一路”沿线大部分国家都是经济不太发达、政治不太稳定的发展中国家，确实有着非常多的商机与重要的战略意义，但也有着比较高的安全风险。

二、维护国家安全，实力和制度缺一不可

在目前国际关系尤其是中美关系比较紧张的大背景下，可以为我所用，以维护我国各领域国家安全的国际安全资源就是国际安全制度。对于我们这样一个发展中、崛起中的大国来说，国际安全制度是至关重要的。很多人认为，维护安全最重要的方式就是增强实力，比如有了核武器就可以维护国家安全。这种看法在一定程度上是有道理的，但却是不全面、不充分的，因为维护国家安全，实力和制度是缺一不可的。

第一，维护国家安全，只增强实力是不够的。实力增长可能带来周边国家、守成大国的安全焦虑，导致本国安全环境恶化。在国际社会这样的无政府状态下，国家担心今天的朋友，可能成为明天战争中的敌人；担心今天共同获益中获得优势的朋友，可能成为未来更为危险的潜在敌人。对中国的崛起而言，目前有两类国家是特别担心的：一是中国的周边国家，部分与中国存在领土、领海争端；二是守成国家，比如美国，担心中国实力的增强可能会挑战现有的国际秩序，影响他们的既得利益。所以在这样一个背景下，最重要的是要为可持续发展再争取一段国际战略机遇期，一段有利的国家安全环境，尽可能不让这些国家过早地把中国界定为主要安全威胁。那么从这个角度来讲，怎样缓解因为中国实力增强所造成的安全焦虑，就需要我们有效构建和利用国际安全制度，通过参与多边国际制度去释放中国对于国际秩序的看法、外交目标以及与其他国家的互动方式，总之有效缓解其他国家的疑虑和紧张。

美国现在认为在与中国的竞争中比较落下风的就是中程导弹。中程导弹是可用性比较强、威慑力很强的进攻性武器。美国虽然退出了中导条约，但想在短期内建造大量的中程导弹还是比较困难的。从作为全球性霸主的角度来看，美国面对中国的实力增强是有着一定的紧迫感、危机感的，于是开始对中国实施全方面打压，比如联合中国的周边国家，开展全方位竞争等。其中的一个核心机制就是美、日、印、澳的“四国同盟”，并且还在努力把其他欧洲、东南亚国家吸纳进来，打造一个军事同盟、供应链同盟、高科技同盟、基础设施建设同盟。但是，我们寻求自己的发展、增强自己的实力，并不是一种罪过，只是不可避免地在国际政治上对其他国家造成了压力。

我们要怎样缓解因为实力增强而对其他国家造成的压力？那就是有效构建和利用国际安全制度，特别是涵盖比较多国家的多边国际制度。基于多边国际制度形成的合作平台，使得中小国家也可以发出自己的声音，往往是比较中立、公开、透明的，不容易被某一个国家所主导和控制，进而能够形成一定的行为规范。一直以来，我们都非常强调要以联合国体系为中心，尊重以联合国为中心的战后国际秩序。在我们看来，这些国际秩序、国际制度对于中国而言同样是非常重要的。通过遵守、利用这些国际制度，中国与其他国家之间的互动可以取得一定的稳定预期，也可以减少因为实力增强所带来的其他国家的安全焦虑。也就是说，普遍性的国际制度为国家间互动提供了许多强有力的行为规范，符合这些行为规范的国家行为才具有合法性，否则就可能面临其他大多数国家的反对和制裁，国际制度从而实质性地改变了国际安全环境。

第二，国际制度可以帮助各国超脱输赢之争，着眼于长远的合作，从而促进人们对和平与合作的期望。比如，我们现在要和周边国家讨论《南海行为准则》就是因为我们并不想简单地使用武力去解决南海问题，而是希望通过遵守现有国际规范，采取合作、谈判的方式解决问题。我们在谈《南海行为准则》时，肯定也是以《联合国宪章》为基础的。由此可见，大量的、较为具体的国际制度的存在，使得国家间的合作有章可循，为细节性的合作协议提供了原则和基础，大大便利了各国之间的合作展开。国际制度由于其公开性、中立性和权威性，很适合成为国家间合作的协调者。相比双边联盟，多边安全机制往往受到广泛的欢迎，比如联合国维和行动。我们可以通过维和行动，公开、透明地解决一些国家或地区的安全问题，进而保护当地的中国公民、企业的安全。

第三，在国际安全合作的过程中，国际制度可以通过向其成员提供知识、技术、资金、规则和其他援助，大大提升相关国家维护国家安全利益的能力。比如，国际货币基金组织可以提供很多维护国家经济安全的专业知识，有时还可以提供相关领域的资金，如向一些缺乏外汇的国家提供外汇，帮助他们应对金融危机。事实上，通过加入许多的国际安全制度，中国在打击跨国犯罪、恐怖主义、非法移民等问题上都获得了更多的外部支持，增强了维护自身总体国家安全的能力。比如，上海合作组织在打击恐怖主义、分享情报等方面开展了卓有成效的合作，对于维护中亚以及我国的安全都起到了非常重要的作用。