宋伟：统筹外部安全和内部安全，贯彻落实总体国家安全观

三、构建和利用国际安全制度

作为一个崛起的大国，中国一定要非常有效地利用国际性的安全资源，尤其是以国际安全制度为核心的资源。所谓国际安全制度，我们可以将之分为三个部分：一是普遍性国际安全制度；二是功能性国际制度；三是区域国际安全制度。

（一）构建和利用普遍性国际安全制度

普遍性国际安全制度，就是涵盖国际社会中绝大多数国家、对所有国家具有约束力、能够从根本上塑造国际体系安全环境的国际安全制度，具体而言就是以联合国体系为中心、以《联合国宪章》为代表的国际制度规范。尽管联合国现在还不能够阻止所有冲突，但其所代表的制度规范已经越来越重要，是我们不能忽视的，也是其他所有国家不能忽视的。我们必须要利用好这些制度规范，因为联合国所代表的普遍性的制度规范对发展中国家是非常有利的。

第一，大多数发展中国家和中小国家的安全很大程度上依靠的就是联合国所代表的国际法准则。对这些准则的践踏，会直接恶化这些国家的安全环境，也必要会招致这些国家的反对。比如，不干涉内政是《联合国宪章》的基本原则，就很大程度上直接维护了中国的政治安全，包括应对西方国家对中国西藏、新疆的无端指责。

第二，尽管发展中国家或中小国家在总体实力上没法和采取侵略行动的大国相对抗，但这并不意味着它们完全没有给相应大国造成损失的能力。毕竟在经济全球化的背景下，中小国家也可以在全球供应链、价值链中占据非常关键的位置，比如对大国的科技发展、经济发展造成影响等。

第三，大国之间的利益并不一致。当一个大国使用实力来获取胜利时，其他与之存在利益分歧的大国将会借助《联合国宪章》等国际制度来进行反对、制裁和干涉。所以，我们要反复强调中国是一个坚定维护联合国多边制度体系的国家，坚定支持对外开放。由此可见，普遍性国际安全制度是一种非常重要的国际安全资源。我们一定要学会通过利用这些制度规范，为自己的行为寻找合法性，去减少对外行动的成本。

《联合国宪章》已经成为国际体系中最主要的制度规范来源，比如主权平等、不使用武力解决国际争端、不干涉内政等，一直以来也在中国维护国家安全的过程中发挥了重要作用，具体表现为三个方面：一是普遍性国际安全制度，如《联合国宪章》，赋予成员国以单独或者集体的自卫权，这些权利可以增强各国的国家安全能力。比如，我国不断提高军队的现代化水平，增加军费，增强国防能力，是符合《联合国宪章》的合理合法行为。二是各国可以充分利用国际安全制度所提供的各项原则、规范，在具体的领域通过有利的国际规则，从而促进本国的安全利益。比如，上海合作组织于2006年发表了有关国际信息安全的声明，依据《联合国宪章》强调在网络安全领域同样应该遵循“主权原则”和“不干涉内政的原则”，提出“不应传播破坏他国政治、经济和社会制度以及精神文化环境信息的规定”。由于从具有普遍性的国际安全制度的原则出发，因此这种在具体领域的援引是自然而符合逻辑的，并得到了联合国相关专家组报告的认可。三是普遍性国际安全制度尤其有利于国家在海外开展维护本国安全利益的行动。比如，通过联合国的多边框架，我们可以减少国际社会对中国发展的疑虑，减少我们参与维和行动或人道主义援助的成本，或者是在反对西方大国干涉我国内政方面得到更多发展中国家或中小国家的支持。

所以，在联合国体系内，美国往往并不处在一个有利地位，反而经常成为被批评的对象。然而，只要我们积极与发展中国家或大多数中小国家站在一起，往往能处于比较有利的地位。比如，中国积极参与联合国维和行动，作出了很大贡献，并非完全没有收获，而是既锻炼了我们的军队，又保护了当地的中国公民与中国企业，还团结了发展中国家或大多数中小国家。所以，作为一个崛起中的大国，我们一定要以积极的态度参与多边外交。

（二）构建和利用功能性国际制度

功能性国际安全制度，主要是指那些专业化的国际制度规范。比如，我们想要追逃追赃时就可以借助国际刑警组织的全球性网络，发挥其专业作用。1984年，中国加入国际刑警组织以来，每年通过国际刑警组织渠道相互协查案件约3000起，获得了大量技术上的协助与情报分享。功能性国际安全制度还可以为国家之间进行高水平的国际安全合作提供有利条件，因为其专业性程度很高，往往也不涉及敏感的政治问题。比如，由于双方政治关系的紧张、彼此难以达成信任，中美之间在双边的途径下很难在气候变化等方面达成有成果的合作，往往就需要通过一些相应的专业性国际组织、国际机制框架来实现合作，有效缓解质疑与担忧，并实现相互监督。

类似的典型案例有《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》和相关国际组织所取得的成就。化学武器是我们大家都很害怕的，也是对每个国家都可能造成重大影响的。比如，一些相对落后的国家可能会想要发展化学武器，但相对较强的国家则可能想要放弃化学武器，但是又需要达成同时放弃的效果。此外，一些国家可能认可放弃化学武器，但拒绝放弃一些军民两用的化学品，那么怎样保证这一类化学品的安全？《关于禁止发展、生产、储存和使用化学武器及销毁此种武器的公约》和相关国际组织解决了这一系列问题，到目前来看至少有两个方面的重大成果：一是除了极少数没有参加公约的国家外，绝大多数国家都已经完全销毁了化学武器，国际社会的安全水平大大提高；二是在保证安全、有效监督的前提下，化学品的贸易得以正常进行。由此可见，正是通过功能性国际制度，很多国家才可以在气候变化、打击跨国犯罪、销毁化学武器等诸多方面进行高水平的国际合作。

在一些不那么重要的非传统安全领域，政府间国际组织和国际非政府组织往往比国家更加热心、也更加专业，而这些对于许多国家非常薄弱的安全投入来说是很好的补充和加强。比如，对于海上难民的搜救问题，相比各国政府的海上搜救行动，许多国际非政府组织则更加热心，也有更加实际的行动。在维护社会安全稳定方面，很多国际组织非常关注且专业，也更愿意投入大量资源。这些资源是值得我们去关注与利用的，可以通过开展高水平的国际安全合作，提高我们自己的安全水平。

此外，尽管跨国企业还不能被视为严格意义上的国际安全制度体系的一部分，但许多在特定功能领域具有知识、资金优势的跨国企业也在积极参与国际安全制度的构建和全球安全治理，甚至对我们的经济安全、科技安全等方面形成新的挑战，成为我们目前必须关注的新问题，即如何在维护国家安全的过程中整合各方面力量来构建对我们有利的国际安全制度。毕竟跨国企业在资金、技术、平台等方面有着独特优势，如果没有它们的支持和配合，国家安全能力和全球安全治理就会缺失很重要的一块。

（三）构建和利用区域国际安全制度

相比普遍性、涵盖范围广泛的国际安全制度，我们很多时候更愿意在本区域内开展一些国际合作。比如，和东盟国家、中亚国家合作，我们都有很好的基础，而且与同一个区域内的其他成员国往往有着更多的共同利益，也可以开展更高水平的区域安全合作。为什么上海合作组织得以建立并广受欢迎？因为上海合作组织同时有中国、俄罗斯参与，既实现合作，又互相平衡，所以中小国家都比较愿意加入。所以，在这样一些多边的地区性的安全制度内，大家可以进行比较公开、透明的平等讨论，还可以实现互相监督，中小国家也不用担心制度被某一个大国完全控制，进而影响他们的主权、安全和独立。

中国目前所参与、构建的区域安全制度都具有一个重要特点，那就是突出其集体安全性质。我们不把区域安全制度作为一个军事同盟来对待，所谓的集体安全性质就是在这些区域国际制度内部，大家没有明确的敌人，目的就是开展高水平合作。也就是说，我们建立区域安全制度不是为了与谁对抗，比如建立上海合作组织的目的不是为了和美国对抗，而是为了在相关领域开展高水平合作，包括打击恐怖主义、分裂势力，维护中国边疆以及中亚地区的安全等，而组织中的国家都具有这样的共同利益。这样的地区性多边制度形式，充分体现了我们一直以来构建区域性国际机制的特点，那就是开放的心态，愿意尊重中小国家的利益，愿意给予他们平等的发言权，也就是中国可以作出更多贡献，而不是居高临下、恃强凌弱。由此可见，国际安全制度确实在维护国家安全方面有着独特的优势。